麵對著國內不斷出現的新的政治經濟情況和日趨緊迫的國際事態，身為地球上這個最強大的民主國家領袖的羅斯福即令再圓通多謀，也不得不為每一個步驟而殫精竭智，為每一個細節而權衡再三，然後在比較、試探、選擇、取捨中謹慎地靠近既定的大體目標。在這個過程中，往往有三方麵的因素影響或製約著羅斯福的行為：一是內政問題與外交問題的互動關係。作為操縱杆和平衡器的首腦必須統籌全局，在調節重心時不能顧此失彼或發生振盪。二是國內輿情和民心向背。美國的三權分立和製衡製度決定了許多權限（尤其是外交方麵）不在總統和政府部門。總統必須充分地考慮輿情和民心，不能背離得太遠而一味追求某種理想主義。這是一種複雜多變的無形束縛，羅斯福長期像害怕冷水一樣怕給自己貼上某種不變的標籤，正是為適應這種束縛而預先為自己準備好了一些變通的餘地。同時，如果要基於某種理念而謀求有所作為的話，他必須等待。而在這個過程中，他可以施用包括個人魅力在內的各種手段對公眾和國會進行開導、教育以及其他潛移默化的影響。三是總統個人的行事風格、領導藝術和工作習慣。
羅斯福總統在其第二屆任期的中後階段，其所作所為更加全麵而深刻地反映了這三方麵因素那無時不在的影響力。
從綏靖到遏製
1937年11月的布魯塞爾會議之後，美國的遠東外交中出現了新的因素——羅斯福總統在總體上沒有放棄綏靖政策的條件下，開始並逐漸主張對日本採取強硬的威懾、反擊或遏製手段。這種政策的調整或轉變是以漸進方式而緩慢地得以實現的。這使得1938年之後美國的遠東政策在大體概貌上有別於此前的5年，或者說呈示出一種由單純的綏靖過渡向遏製的中間狀態，一種此消彼長的漸進的特徵。具體而言，現實主義的（或實用主義的）羅斯福逐步調校了他對於遠東局勢的視角，進而調整政策以適應因發展著的中日戰爭而變化了的大形勢。因為畢竟一個獨立完整的弊端叢生的中國，總要比一個淪為日本殖民統治的中國要好。從1938年到1941年，羅斯福實際上行走在一條狹窄的小徑上：一方麵他仍然全力避免或推遲同日本的直接衝突，另一方麵則盡其有限度的能量來支持中國的抗戰。這兩方麵顯然存在著牴牾之處。事實上，這種矛盾從一開始就沖淡或部分消解了羅斯福在這兩方麵的努力的效果。這種矛盾最終被珍珠港事件解決了。自那之後，羅斯福的對華政策就被織進同盟軍的軍事戰略與總統關於戰後世界的總體考慮之中了，對日政策則簡化為戰場上的行動。
引起並促成這種政策變化的原因主要是遠東事態的進一步惡化，美國政府"對中日戰爭看法開始轉變。認為這場衝突不能再被看作中日兩國間事件，必須看到它對美國利益和世界政治均勢的長遠意義。……即使一向是如此謹小慎微，美國政策製訂者們現已開始考慮可以減緩日本侵略的一些措施。"而觸發羅斯福政府產生這種觀念上轉變的現實原因，則是一連串令世人震驚和反思的重大事件，這就是德意日法西斯侵略集團的正式形成、"帕奈號事件"、中國首都淪陷等。
1937年11月6日，正值布魯塞爾會議期間，義大利加入了《反共產國際協定》。自此，德、意、日法西斯侵略集團正式宣告成立。東西方法西斯國家在外交上相互支持，在行動上相互配合，以反蘇反共為煙幕，掀起了侵略其他國家的驚濤惡浪。這一事件引起了美國政府的不安，因為該協定不僅僅被認為是簡單的反對共產主義的表示。義大利外長期亞諾「坦率地"否認該協定中包含有任何秘密條款，但美駐羅馬大使對此卻持懷疑態度。羅斯福也懷疑該協定是"日本、德國與義大利之間的一個秘密的攻守同盟"，是以征服世界為目標的極權主義陰謀的正式體現。羅斯福認識到，反共產主義曾經是德、意聯合幹涉西班牙的藉口，也曾是日本在亞洲進行擴張的招牌。"為了迴敬這個協定"，羅斯福決定在經濟合作領域中採取行動以表現民主國家的團結，英國表示響應。商貿會談於是在11月20日宣布開始。同時，赫爾和羅斯福都認為建立一支強大的海軍是"使強盜國家對美國表示尊敬的最好辦法"。羅斯福甚至希望加速重整軍備不僅可以對強盜國家而且對公眾輿論也會產生"心理影響"，並喚醒後者對軸心國擴張危險的認識。美國還開始採取一些步驟與英國建立秘密的海軍聯繫與合作。
1937年12月12日，日本飛機襲擊並擊沉了停泊在南京附近江麵上的美國炮艇"帕奈號"和美孚石油公司的3艘油輪。這天天氣晴朗，"帕奈號"上掛有清晰可辨的美國國旗標誌，卻遭到日機輪番俯衝掃射，最後被擊沉，造成3人喪生，43人受傷。這種對美國軍艦的窮追死打，激起了美國人民和政府的震驚與憤怒。當天，羅斯福總統向東京發出抗議照會，表示對日本濫炸美國艦船深為震驚，要求把美國總統的抗議轉奏天皇，指出華盛頓近期內將把事件的全部經過提交日本照會還要求東京表示全麵的歉意……賠償全部損失，並保證不再發生類似的攻擊事件。
幾天後，美國方麵才弄清楚，這次轟炸是"一些野蠻的、失去控製的、半瘋狂的人"蓄意製造的，而且炮艇被擊沉後，救生艇也受到了攻擊。於是羅斯福便開始研究懲罰和製裁日本的幾個方案。他對內閣談到，他有權對日本實行經濟製裁，特別是禁運棉花、石油和其他貨物，由於英國軍艦"瓢蟲號"也遭到了日軍的炮擊，羅斯福對林賽大使建議，美英兩國海軍代表係統交換秘密情報，並製定出封鎖日本的計劃，以便"再次發生嚴重暴行"時實施。16日，美國給東京發了第二個照會，嚴正提出要求日方懲辦對帕奈號負有責任的軍官，並嚴厲質問日本今後將打算做些什麽來維護美國在中國的利益。羅斯福還希望公眾輿論將支持自己的強硬行動。
羅斯福總統在其第二屆任期的中後階段，其所作所為更加全麵而深刻地反映了這三方麵因素那無時不在的影響力。
從綏靖到遏製
1937年11月的布魯塞爾會議之後，美國的遠東外交中出現了新的因素——羅斯福總統在總體上沒有放棄綏靖政策的條件下，開始並逐漸主張對日本採取強硬的威懾、反擊或遏製手段。這種政策的調整或轉變是以漸進方式而緩慢地得以實現的。這使得1938年之後美國的遠東政策在大體概貌上有別於此前的5年，或者說呈示出一種由單純的綏靖過渡向遏製的中間狀態，一種此消彼長的漸進的特徵。具體而言，現實主義的（或實用主義的）羅斯福逐步調校了他對於遠東局勢的視角，進而調整政策以適應因發展著的中日戰爭而變化了的大形勢。因為畢竟一個獨立完整的弊端叢生的中國，總要比一個淪為日本殖民統治的中國要好。從1938年到1941年，羅斯福實際上行走在一條狹窄的小徑上：一方麵他仍然全力避免或推遲同日本的直接衝突，另一方麵則盡其有限度的能量來支持中國的抗戰。這兩方麵顯然存在著牴牾之處。事實上，這種矛盾從一開始就沖淡或部分消解了羅斯福在這兩方麵的努力的效果。這種矛盾最終被珍珠港事件解決了。自那之後，羅斯福的對華政策就被織進同盟軍的軍事戰略與總統關於戰後世界的總體考慮之中了，對日政策則簡化為戰場上的行動。
引起並促成這種政策變化的原因主要是遠東事態的進一步惡化，美國政府"對中日戰爭看法開始轉變。認為這場衝突不能再被看作中日兩國間事件，必須看到它對美國利益和世界政治均勢的長遠意義。……即使一向是如此謹小慎微，美國政策製訂者們現已開始考慮可以減緩日本侵略的一些措施。"而觸發羅斯福政府產生這種觀念上轉變的現實原因，則是一連串令世人震驚和反思的重大事件，這就是德意日法西斯侵略集團的正式形成、"帕奈號事件"、中國首都淪陷等。
1937年11月6日，正值布魯塞爾會議期間，義大利加入了《反共產國際協定》。自此，德、意、日法西斯侵略集團正式宣告成立。東西方法西斯國家在外交上相互支持，在行動上相互配合，以反蘇反共為煙幕，掀起了侵略其他國家的驚濤惡浪。這一事件引起了美國政府的不安，因為該協定不僅僅被認為是簡單的反對共產主義的表示。義大利外長期亞諾「坦率地"否認該協定中包含有任何秘密條款，但美駐羅馬大使對此卻持懷疑態度。羅斯福也懷疑該協定是"日本、德國與義大利之間的一個秘密的攻守同盟"，是以征服世界為目標的極權主義陰謀的正式體現。羅斯福認識到，反共產主義曾經是德、意聯合幹涉西班牙的藉口，也曾是日本在亞洲進行擴張的招牌。"為了迴敬這個協定"，羅斯福決定在經濟合作領域中採取行動以表現民主國家的團結，英國表示響應。商貿會談於是在11月20日宣布開始。同時，赫爾和羅斯福都認為建立一支強大的海軍是"使強盜國家對美國表示尊敬的最好辦法"。羅斯福甚至希望加速重整軍備不僅可以對強盜國家而且對公眾輿論也會產生"心理影響"，並喚醒後者對軸心國擴張危險的認識。美國還開始採取一些步驟與英國建立秘密的海軍聯繫與合作。
1937年12月12日，日本飛機襲擊並擊沉了停泊在南京附近江麵上的美國炮艇"帕奈號"和美孚石油公司的3艘油輪。這天天氣晴朗，"帕奈號"上掛有清晰可辨的美國國旗標誌，卻遭到日機輪番俯衝掃射，最後被擊沉，造成3人喪生，43人受傷。這種對美國軍艦的窮追死打，激起了美國人民和政府的震驚與憤怒。當天，羅斯福總統向東京發出抗議照會，表示對日本濫炸美國艦船深為震驚，要求把美國總統的抗議轉奏天皇，指出華盛頓近期內將把事件的全部經過提交日本照會還要求東京表示全麵的歉意……賠償全部損失，並保證不再發生類似的攻擊事件。
幾天後，美國方麵才弄清楚，這次轟炸是"一些野蠻的、失去控製的、半瘋狂的人"蓄意製造的，而且炮艇被擊沉後，救生艇也受到了攻擊。於是羅斯福便開始研究懲罰和製裁日本的幾個方案。他對內閣談到，他有權對日本實行經濟製裁，特別是禁運棉花、石油和其他貨物，由於英國軍艦"瓢蟲號"也遭到了日軍的炮擊，羅斯福對林賽大使建議，美英兩國海軍代表係統交換秘密情報，並製定出封鎖日本的計劃，以便"再次發生嚴重暴行"時實施。16日，美國給東京發了第二個照會，嚴正提出要求日方懲辦對帕奈號負有責任的軍官，並嚴厲質問日本今後將打算做些什麽來維護美國在中國的利益。羅斯福還希望公眾輿論將支持自己的強硬行動。