第10節
易中天中華史第二部：第一帝國 作者：易中天 投票推薦 加入書簽 留言反饋
事實上，正是職業的要求，使文吏們也具有儒家主張的某些道德，比如忠。他們甚至就像訓練有素的鷹犬，隻要主子一聲令下，就會迅速撲上前去，並不管那獵物是同朝官吏、功臣勳貴，還是皇親國戚、公子王孫。
當然，皇帝要製造冤案，他們也幹。
但這與文吏們的個人品質無關。漢代酷吏，貪贓枉法的有，克己奉公的更多。比如趙禹，家裏沒有食客，外麵沒有朋友，公卿宰相前來拜訪也不答禮，就是要拒絕一切人情麵子，全心全意為他的當事人服務。
景帝時的郅都，也如此。
郅都是號稱“蒼鷹”的。他沒有任何人情來往，從不收受饋贈和賄賂，執法也以“不避貴戚”而著稱。當時朝廷主張無為而治，隻有郅都厲行嚴刑峻法。於是列侯宗室都對他側目而視，竇太後更是找了個茬要殺他。
漢景帝說：郅都是忠臣。
竇太後說：難道被他害死的就不是忠臣？
漢景帝隻好殺了郅都。
如此下場，應該在郅都的意料之中。他曾經說過：既然告別雙親出來做官，那就隻能盡忠盡責，死於職守，哪裏還顧得上老婆孩子？
請問，不道德嗎？
然而這樣的職業官僚，卻是儒家痛恨的。
儒家痛恨文吏，並不奇怪。文吏的法家傾向、技術特征和職業習慣，都是儒家不喜歡的。儒家認為，忠於君主不等於唯命是從，王道應該大於王侯。所以，儒家出身的文官往往在朝堂據理力爭，並不怕皇上的雷霆之怒。
這是儒家的可貴之處。
不過此類人物往往有一個毛病，那就是高談闊論，不切實際。相反，文吏卻是操作能力極強的。所以，文吏是行善還是作惡，全看遇到什麽樣的皇帝。遇到好皇帝，他們是幫手；遇到壞皇帝，他們是幫兇。
儒生務忠良，文吏趨理事。
一個有理想，一個有能力；一個講原則，一個辦實事；帝國該選誰？
漢武帝的首選，是文吏。
再反封建
號稱獨尊儒術的漢武帝，更喜歡法家傾向的文吏，看似奇怪，卻是事實。他重用的人，衛青、張湯、桑弘羊等等，都不是儒生。大儒董仲舒，則其實被邊緣化。
例外的是公孫弘。
公孫弘非同一般。我們知道，武帝朝丞相十三個，罷官免職四人，獲罪自殺二人，下獄處死三人。其餘，則石慶膽小怕事，田精神失常，車千秋唯唯諾諾。既平安無事又能有所作為的，幾乎唯有公孫弘。
然而公孫弘這位儒生卻恰恰是獄吏出身，所以他跟張湯情投意合，配合默契。張湯援引儒家經典解釋判決，公孫弘則對張湯讚不絕口。其中奧秘，值得深思。
事情恐怕還得從頭說起。
先說秦。
大秦帝國是“吏治天下”的，這當然與他們靠法家思想立國有關。在法家看來，一個國家隻需要兩種人：農民和戰士。農民為君主種田，戰士為君主打仗，如此便足以富國強兵。其他人，都是多餘。
那麽，誰來管理農民和戰士呢？
文吏。從朝廷大吏，到郡縣長吏，再到鄉裏小吏，都如此。事實上，一個隻有農民和戰士的國家，是不需要思想文化的。那些種田的“工蜂”，打仗的“兵蟻”，也不需要懂得太多，守紀律聽命令就行。
故，秦人“以法為教，以吏為師”。
劉邦創立的新政權則是另一番景象。高、惠、文、景四朝，一般事務仍沿秦例交由文吏處理。占據要津的則不是功臣勳貴，便是他們的後代，比如曹參之子曹，周勃之子周亞夫。周亞夫還既當過太尉，也做過丞相。
也就是說，政由勳貴，事歸文吏。
這並不奇怪。畢竟，勳貴們是劉邦的戰友。劉邦及其繼承人既需要他們的政治經驗、崇高威望、影響力和號召力，也需要用封侯拜相的方式酬謝他們的功勞。這跟當年的分封諸侯建立王國，如出一轍。
同樣，這兩件事也都是封建殘餘。
因此，秦始皇未竟之事業，還得由漢武帝來繼承。當然，徹底鏟除封建殘餘，要到隋唐以後。但，貴族政治轉變為官僚政治，卻勢在必行。
貴族政治，怎麽就要不得？
因為貴族政治與封建製度是共生並存的。在封建製度下，國是諸侯的，家是大夫的。如果國破家亡，首當其衝的受害者就是諸侯和大夫。所以在封建前期，諸侯無不治國，大夫無不齊家，這就叫“首長負責製”。
何況封建前期的家和國，都不大。一國則一城，一家則一邑。諸侯和大夫，國君和家君，完全可以直接麵對國民和家人，這就叫“直接君主製”。
當然，即便是直接君主，也要有人協助。這些助理、幫辦或官員，天子的是公卿，諸侯的是大夫，大夫的是家臣。
後者在理論上都是前者的兄弟子侄，實際上是族人們一起齊家、治國、平天下，這就叫“家族共治製”。
首長負責，直接君主，家族共治，這樣的政治當然是貴族的，也隻能是貴族的。
很難說這種政治好還是不好，但肯定不適用於帝國時代。帝國不是小國寡民的城市國家，而是幅員遼闊的領土國家。直接君主並不可能，首長負責更不可能。帝國的統治，隻能是皇帝授權，政府負責。
那麽，由貴族組成政府，不行嗎？
不行。因為凡貴族，都有特權。其中最重要的，是人事權。封建時代，天子不能任命國卿，諸侯不能任命家臣。這些職位甚至是世襲的，叫世卿、世職。結果，天子管不了諸侯的國，諸侯管不了大夫的家。
這當然為帝國所不能接受。
更重要的是，封建時代的君臣關係是逐級效忠的。家臣隻效忠大夫，不效忠諸侯；大夫隻效忠諸侯，不效忠天子。
大夫一齊造反，則舉國皆反；諸侯一齊造反，則天下皆亂。
中央集權的帝國，豈能認可這套邏輯？
家族共治也不行。共治，就不能獨裁，而帝國是一定要走向獨裁的，隻不過需要時間。
事實上，正如漢初的製度是封國與郡縣並存的半封建製，兩漢政治也是半貴族政治──先是功臣集團，後是外戚集團，與皇帝共掌朝政，共治天下。這種狀態，也要到隋唐以後才發生根本改變。
這樣看，公孫弘和張湯的意義，就很不尋常。
公孫弘和張湯都是平民出身，也都是文吏出身。是平民就“非貴族”，是文吏就“專業化”。專業化和平民化的傾向，都是反封建。不難設想，如果滿朝都是張湯、公孫弘，貴族政治就必定會轉變為官僚政治。
毫無疑問，這是大勢所趨。但這個轉變由漢帝國來完成，卻未嚐沒有機緣巧合。作為平民建立的王朝，西漢開創了一個“布衣將相之局”，不但“其君既起自布衣，其臣亦自多亡命無賴之徒”，10而且其後也往往出身卑賤。景帝王皇後是再嫁女，武帝衛皇後衛子夫、成帝趙皇後趙飛燕則是歌妓，照樣母儀天下，也沒人說三道四。
文吏為官更不足為奇。大秦傳統仍在，蕭何、曹參也都是文吏出身。何況文吏受過專業訓練。事歸文吏，便保證了國家機器的正常運行，可謂“專家治國”。
這，就是公孫弘和張湯平步青雲的背景。
然而公孫弘和張湯又是不同的。他們代表著兩種思想：
儒家和法家；兩種官僚：文官和文吏；兩種仕途：文學和吏道；甚至兩種政治：官治和吏治。
隻不過，要弄清楚這些，並迴答前麵的問題，還必須先講清楚官僚製度。
中央與地方
官僚製度的第一要素，是機構。
機構分為中央和地方。
中央的是政府機構，地方的是政權機構。
具有政治意義的“中央”一詞，最早見於《韓非子》，原文為“事在四方，要在中央”。11這說明戰國末年集權製已成定局，中央與地方的關係也提到了議事日程。
但，中央的真正建立卻要到秦漢。
秦漢帝國的中央，結構和層次非常清楚。機構，是皇宮、相府、卿寺；首長，則是皇帝、三公、九卿。皇帝在漢代也被叫做縣官，宋代則叫官家。這就是說，皇帝不但是天子，是君主，也是最大的官僚。
帝國的政治，豈非官治天下？
中央首長的分工也很明確。皇帝是國家元首，宰相是政府首腦，九卿是政府部長。宰相三公，丞相管行政，太尉管軍事，禦史大夫管監察，三權分列。至於九卿和九寺，則官職與官署同名，其職責是：
太常，負責宗廟禮儀和皇家祭祀；光碌勳，負責宮殿大門和宮中宿衛；衛尉，負責宮城屯兵；太仆，負責皇宮車馬和皇帝出行；廷尉，負責刑律；大鴻臚，負責蠻邦事務；宗正，負責皇親國戚；大司農，負責國家經濟；少府，負責工商稅務（用作皇帝私房錢），以及皇帝的飲食起居、醫療保健、文化娛樂；中尉，負責京城保衛。
顯然，這裏麵隻有大司農（財政部長）、大鴻臚（外交部長）、廷尉（公安部長）和中尉（首都衛戍司令），可以算是中央政府官員。其餘，則都是皇帝的家臣：郎中令是門房和侍衛隊長，衛尉是近衛軍司令，太仆是馬車夫，太常、宗正和少府則是皇帝的大管家。
這實在不太像政府。
然而皇帝的家臣，卻又同時管國務。比如擔任顧問的博士，便隸屬於太常；負責議論的大夫，便隸屬於郎中令；作為秘書的尚書，則隸屬於少府。
家國一體，公私不分，皇家事務和國家政務混為一談，這些都是典型的封建特色──家天下。
其實就連宰相，也一樣。邦國時代，天子、諸侯、大夫的家臣，在內打理家務叫宰，出門擔任副官叫相。宰相這個詞，也是封建殘餘。
封建殘餘的徹底鏟除，要到隋唐。那時，三省六部製取代了三公九卿製，帝國中央才像模像樣地有了政府。秦漢兩代的組織變革，則主要不在中央，而在地方。
秦和西漢的地方政權都是兩級：郡和縣。縣屬郡，郡屬中央。中央是最高權力機關，郡縣是下屬機構，其長官則由中央任命，所以叫“中央集權的郡縣製”。
郡縣製的根基在縣。
漢代縣的長官不叫縣官（縣官是皇帝），叫縣令或縣長（大縣叫令，小縣叫長）。縣令或縣長的佐屬，是縣丞和縣尉。縣丞管文書、穀倉和監獄，相當於副縣長（丞即副職）。
縣尉管治安，捕盜賊，相當於公安局長。
但，縣令和縣長是官，縣丞和縣尉是吏，他們的品秩（讀如誌，俸祿）也不一樣：縣令六百石到千石（讀如但），
縣長三百石到五百石。縣丞和縣尉二百石到四百石，叫長吏（長讀如掌）。級別更低的叫少吏（少讀如紹），秩百石。
縣的上級則是郡。
秦和漢初，郡的主官有三個：郡守（漢景帝時改名為太守）、郡尉（漢景帝時改名為都尉）、郡監（漢武帝時被取消）。郡守管行政，郡尉管軍事，郡監管監察，正好對應著中央政府的丞相、太尉、禦史大夫。
官名如此，官署亦然。漢代郡的官署稱府（郡府），也稱朝（郡朝）。縣的官署則稱廷（縣廷），也稱寺（縣寺）。郡曰朝，縣曰廷，合起來就是朝廷。郡曰府，縣曰寺，豈非對應著中央的相府和卿寺？
也許，這正好說明郡縣是中央的分支，也說明秦漢兩代重視地方。漢宣帝就說，要保證地方上“政平訟理”，隻能靠好的郡守。13實際上郡官的地位不低。比如品秩，九卿“中二千石”（月穀一百八十斛），郡守“二千石”（月穀一百二十斛），郡尉“比二千石”（月穀一百斛），而且郡守和郡尉都是銀印青綬，跟九卿和禦史大夫一樣。
因此，郡尉升為郡守，郡守轉為九卿，都不困難。直接升為禦史大夫的也有，比如上黨郡守任敖，淮陽郡守申屠嘉（申屠嘉後來還做了丞相）。同樣，九卿轉任郡守也不算降職，中央與地方的關係並不隔膜。
更重要的是，中央、郡、縣，隻有三級。層級少，管理就方便。下情不難上達，政令亦很通暢，可謂效率高而成本低。如果將郡數控製在八十以內，每郡下轄十到二十個縣，對於中央集權的大國應該說是最合理的安排。
然而東漢以後，中央與地方的關係不再簡捷，層級也越來越多。東漢，郡之上有州；唐宋，州（府）之上有道或路；元代，路之上有行省；明清，省之上有督、撫。
當然，明清的總督和巡撫，從理論上講都是中央派駐地方之專員，也都兼有中央政府的官職和官銜，嚴格地說不算地方官。布政使和按察使，才是省長。唐的道，宋的路，元代的行省，剛開始也不是行政區。但，縣的上級機關和上級領導越來越多，卻是不爭的事實。
這就與漢武帝有關。因為最早成為郡縣之上行政區域的州，便正是漢武帝的發明。
那就從州說起。
牧民與牧官
作為地方行政長官的州官，漢代叫州牧。
牧，是很早就有的官名。堯舜時代有十二牧，其實是大部落的酋長，兼任部落聯盟的職務。十二牧之上，還有四嶽，其實是小聯盟的盟主。後來，牧，慢慢成為治民之官的稱謂，叫牧夫、牧令、牧守、牧伯。
管理人民，就像放牧一樣嗎？
是。被漢武帝樹為道德楷模的愛國商人卜式，就是這麽認為的。當時卜式捐款甚多，卻不肯做官。於是漢武帝便說，你到朕的上林苑去放羊吧！
結果，上林苑的羊被卜式養得肥肥大大。
漢武帝大為讚賞。
卜式卻說，管理老百姓，也跟放羊一樣啦！
漢武帝聽他這麽說，便讓他做了縣令。沒想到，卜式先後擔任縣令的兩個縣，一派祥和太平。14縣令也好，郡守也罷，豈非牧？
實際上，地方官就是帝國的牧羊人，他們的轄區也就是牧區。好一點的牧羊人如卜式，基本上無為而治順其自然；兇一點如寧成，便被批評為“如狼牧羊”。15這樣看，州官叫州牧，並不奇怪。
不過，漢武帝設州之時，派出的官員不叫州牧，叫刺史。刺史的任務也不是牧民，而是牧官。他們要管的，是郡守和郡尉，縣令和縣長。
當然，皇帝要製造冤案，他們也幹。
但這與文吏們的個人品質無關。漢代酷吏，貪贓枉法的有，克己奉公的更多。比如趙禹，家裏沒有食客，外麵沒有朋友，公卿宰相前來拜訪也不答禮，就是要拒絕一切人情麵子，全心全意為他的當事人服務。
景帝時的郅都，也如此。
郅都是號稱“蒼鷹”的。他沒有任何人情來往，從不收受饋贈和賄賂，執法也以“不避貴戚”而著稱。當時朝廷主張無為而治，隻有郅都厲行嚴刑峻法。於是列侯宗室都對他側目而視，竇太後更是找了個茬要殺他。
漢景帝說：郅都是忠臣。
竇太後說：難道被他害死的就不是忠臣？
漢景帝隻好殺了郅都。
如此下場，應該在郅都的意料之中。他曾經說過：既然告別雙親出來做官，那就隻能盡忠盡責，死於職守，哪裏還顧得上老婆孩子？
請問，不道德嗎？
然而這樣的職業官僚，卻是儒家痛恨的。
儒家痛恨文吏，並不奇怪。文吏的法家傾向、技術特征和職業習慣，都是儒家不喜歡的。儒家認為，忠於君主不等於唯命是從，王道應該大於王侯。所以，儒家出身的文官往往在朝堂據理力爭，並不怕皇上的雷霆之怒。
這是儒家的可貴之處。
不過此類人物往往有一個毛病，那就是高談闊論，不切實際。相反，文吏卻是操作能力極強的。所以，文吏是行善還是作惡，全看遇到什麽樣的皇帝。遇到好皇帝，他們是幫手；遇到壞皇帝，他們是幫兇。
儒生務忠良，文吏趨理事。
一個有理想，一個有能力；一個講原則，一個辦實事；帝國該選誰？
漢武帝的首選，是文吏。
再反封建
號稱獨尊儒術的漢武帝，更喜歡法家傾向的文吏，看似奇怪，卻是事實。他重用的人，衛青、張湯、桑弘羊等等，都不是儒生。大儒董仲舒，則其實被邊緣化。
例外的是公孫弘。
公孫弘非同一般。我們知道，武帝朝丞相十三個，罷官免職四人，獲罪自殺二人，下獄處死三人。其餘，則石慶膽小怕事，田精神失常，車千秋唯唯諾諾。既平安無事又能有所作為的，幾乎唯有公孫弘。
然而公孫弘這位儒生卻恰恰是獄吏出身，所以他跟張湯情投意合，配合默契。張湯援引儒家經典解釋判決，公孫弘則對張湯讚不絕口。其中奧秘，值得深思。
事情恐怕還得從頭說起。
先說秦。
大秦帝國是“吏治天下”的，這當然與他們靠法家思想立國有關。在法家看來，一個國家隻需要兩種人：農民和戰士。農民為君主種田，戰士為君主打仗，如此便足以富國強兵。其他人，都是多餘。
那麽，誰來管理農民和戰士呢？
文吏。從朝廷大吏，到郡縣長吏，再到鄉裏小吏，都如此。事實上，一個隻有農民和戰士的國家，是不需要思想文化的。那些種田的“工蜂”，打仗的“兵蟻”，也不需要懂得太多，守紀律聽命令就行。
故，秦人“以法為教，以吏為師”。
劉邦創立的新政權則是另一番景象。高、惠、文、景四朝，一般事務仍沿秦例交由文吏處理。占據要津的則不是功臣勳貴，便是他們的後代，比如曹參之子曹，周勃之子周亞夫。周亞夫還既當過太尉，也做過丞相。
也就是說，政由勳貴，事歸文吏。
這並不奇怪。畢竟，勳貴們是劉邦的戰友。劉邦及其繼承人既需要他們的政治經驗、崇高威望、影響力和號召力，也需要用封侯拜相的方式酬謝他們的功勞。這跟當年的分封諸侯建立王國，如出一轍。
同樣，這兩件事也都是封建殘餘。
因此，秦始皇未竟之事業，還得由漢武帝來繼承。當然，徹底鏟除封建殘餘，要到隋唐以後。但，貴族政治轉變為官僚政治，卻勢在必行。
貴族政治，怎麽就要不得？
因為貴族政治與封建製度是共生並存的。在封建製度下，國是諸侯的，家是大夫的。如果國破家亡，首當其衝的受害者就是諸侯和大夫。所以在封建前期，諸侯無不治國，大夫無不齊家，這就叫“首長負責製”。
何況封建前期的家和國，都不大。一國則一城，一家則一邑。諸侯和大夫，國君和家君，完全可以直接麵對國民和家人，這就叫“直接君主製”。
當然，即便是直接君主，也要有人協助。這些助理、幫辦或官員，天子的是公卿，諸侯的是大夫，大夫的是家臣。
後者在理論上都是前者的兄弟子侄，實際上是族人們一起齊家、治國、平天下，這就叫“家族共治製”。
首長負責，直接君主，家族共治，這樣的政治當然是貴族的，也隻能是貴族的。
很難說這種政治好還是不好，但肯定不適用於帝國時代。帝國不是小國寡民的城市國家，而是幅員遼闊的領土國家。直接君主並不可能，首長負責更不可能。帝國的統治，隻能是皇帝授權，政府負責。
那麽，由貴族組成政府，不行嗎？
不行。因為凡貴族，都有特權。其中最重要的，是人事權。封建時代，天子不能任命國卿，諸侯不能任命家臣。這些職位甚至是世襲的，叫世卿、世職。結果，天子管不了諸侯的國，諸侯管不了大夫的家。
這當然為帝國所不能接受。
更重要的是，封建時代的君臣關係是逐級效忠的。家臣隻效忠大夫，不效忠諸侯；大夫隻效忠諸侯，不效忠天子。
大夫一齊造反，則舉國皆反；諸侯一齊造反，則天下皆亂。
中央集權的帝國，豈能認可這套邏輯？
家族共治也不行。共治，就不能獨裁，而帝國是一定要走向獨裁的，隻不過需要時間。
事實上，正如漢初的製度是封國與郡縣並存的半封建製，兩漢政治也是半貴族政治──先是功臣集團，後是外戚集團，與皇帝共掌朝政，共治天下。這種狀態，也要到隋唐以後才發生根本改變。
這樣看，公孫弘和張湯的意義，就很不尋常。
公孫弘和張湯都是平民出身，也都是文吏出身。是平民就“非貴族”，是文吏就“專業化”。專業化和平民化的傾向，都是反封建。不難設想，如果滿朝都是張湯、公孫弘，貴族政治就必定會轉變為官僚政治。
毫無疑問，這是大勢所趨。但這個轉變由漢帝國來完成，卻未嚐沒有機緣巧合。作為平民建立的王朝，西漢開創了一個“布衣將相之局”，不但“其君既起自布衣，其臣亦自多亡命無賴之徒”，10而且其後也往往出身卑賤。景帝王皇後是再嫁女，武帝衛皇後衛子夫、成帝趙皇後趙飛燕則是歌妓，照樣母儀天下，也沒人說三道四。
文吏為官更不足為奇。大秦傳統仍在，蕭何、曹參也都是文吏出身。何況文吏受過專業訓練。事歸文吏，便保證了國家機器的正常運行，可謂“專家治國”。
這，就是公孫弘和張湯平步青雲的背景。
然而公孫弘和張湯又是不同的。他們代表著兩種思想：
儒家和法家；兩種官僚：文官和文吏；兩種仕途：文學和吏道；甚至兩種政治：官治和吏治。
隻不過，要弄清楚這些，並迴答前麵的問題，還必須先講清楚官僚製度。
中央與地方
官僚製度的第一要素，是機構。
機構分為中央和地方。
中央的是政府機構，地方的是政權機構。
具有政治意義的“中央”一詞，最早見於《韓非子》，原文為“事在四方，要在中央”。11這說明戰國末年集權製已成定局，中央與地方的關係也提到了議事日程。
但，中央的真正建立卻要到秦漢。
秦漢帝國的中央，結構和層次非常清楚。機構，是皇宮、相府、卿寺；首長，則是皇帝、三公、九卿。皇帝在漢代也被叫做縣官，宋代則叫官家。這就是說，皇帝不但是天子，是君主，也是最大的官僚。
帝國的政治，豈非官治天下？
中央首長的分工也很明確。皇帝是國家元首，宰相是政府首腦，九卿是政府部長。宰相三公，丞相管行政，太尉管軍事，禦史大夫管監察，三權分列。至於九卿和九寺，則官職與官署同名，其職責是：
太常，負責宗廟禮儀和皇家祭祀；光碌勳，負責宮殿大門和宮中宿衛；衛尉，負責宮城屯兵；太仆，負責皇宮車馬和皇帝出行；廷尉，負責刑律；大鴻臚，負責蠻邦事務；宗正，負責皇親國戚；大司農，負責國家經濟；少府，負責工商稅務（用作皇帝私房錢），以及皇帝的飲食起居、醫療保健、文化娛樂；中尉，負責京城保衛。
顯然，這裏麵隻有大司農（財政部長）、大鴻臚（外交部長）、廷尉（公安部長）和中尉（首都衛戍司令），可以算是中央政府官員。其餘，則都是皇帝的家臣：郎中令是門房和侍衛隊長，衛尉是近衛軍司令，太仆是馬車夫，太常、宗正和少府則是皇帝的大管家。
這實在不太像政府。
然而皇帝的家臣，卻又同時管國務。比如擔任顧問的博士，便隸屬於太常；負責議論的大夫，便隸屬於郎中令；作為秘書的尚書，則隸屬於少府。
家國一體，公私不分，皇家事務和國家政務混為一談，這些都是典型的封建特色──家天下。
其實就連宰相，也一樣。邦國時代，天子、諸侯、大夫的家臣，在內打理家務叫宰，出門擔任副官叫相。宰相這個詞，也是封建殘餘。
封建殘餘的徹底鏟除，要到隋唐。那時，三省六部製取代了三公九卿製，帝國中央才像模像樣地有了政府。秦漢兩代的組織變革，則主要不在中央，而在地方。
秦和西漢的地方政權都是兩級：郡和縣。縣屬郡，郡屬中央。中央是最高權力機關，郡縣是下屬機構，其長官則由中央任命，所以叫“中央集權的郡縣製”。
郡縣製的根基在縣。
漢代縣的長官不叫縣官（縣官是皇帝），叫縣令或縣長（大縣叫令，小縣叫長）。縣令或縣長的佐屬，是縣丞和縣尉。縣丞管文書、穀倉和監獄，相當於副縣長（丞即副職）。
縣尉管治安，捕盜賊，相當於公安局長。
但，縣令和縣長是官，縣丞和縣尉是吏，他們的品秩（讀如誌，俸祿）也不一樣：縣令六百石到千石（讀如但），
縣長三百石到五百石。縣丞和縣尉二百石到四百石，叫長吏（長讀如掌）。級別更低的叫少吏（少讀如紹），秩百石。
縣的上級則是郡。
秦和漢初，郡的主官有三個：郡守（漢景帝時改名為太守）、郡尉（漢景帝時改名為都尉）、郡監（漢武帝時被取消）。郡守管行政，郡尉管軍事，郡監管監察，正好對應著中央政府的丞相、太尉、禦史大夫。
官名如此，官署亦然。漢代郡的官署稱府（郡府），也稱朝（郡朝）。縣的官署則稱廷（縣廷），也稱寺（縣寺）。郡曰朝，縣曰廷，合起來就是朝廷。郡曰府，縣曰寺，豈非對應著中央的相府和卿寺？
也許，這正好說明郡縣是中央的分支，也說明秦漢兩代重視地方。漢宣帝就說，要保證地方上“政平訟理”，隻能靠好的郡守。13實際上郡官的地位不低。比如品秩，九卿“中二千石”（月穀一百八十斛），郡守“二千石”（月穀一百二十斛），郡尉“比二千石”（月穀一百斛），而且郡守和郡尉都是銀印青綬，跟九卿和禦史大夫一樣。
因此，郡尉升為郡守，郡守轉為九卿，都不困難。直接升為禦史大夫的也有，比如上黨郡守任敖，淮陽郡守申屠嘉（申屠嘉後來還做了丞相）。同樣，九卿轉任郡守也不算降職，中央與地方的關係並不隔膜。
更重要的是，中央、郡、縣，隻有三級。層級少，管理就方便。下情不難上達，政令亦很通暢，可謂效率高而成本低。如果將郡數控製在八十以內，每郡下轄十到二十個縣，對於中央集權的大國應該說是最合理的安排。
然而東漢以後，中央與地方的關係不再簡捷，層級也越來越多。東漢，郡之上有州；唐宋，州（府）之上有道或路；元代，路之上有行省；明清，省之上有督、撫。
當然，明清的總督和巡撫，從理論上講都是中央派駐地方之專員，也都兼有中央政府的官職和官銜，嚴格地說不算地方官。布政使和按察使，才是省長。唐的道，宋的路，元代的行省，剛開始也不是行政區。但，縣的上級機關和上級領導越來越多，卻是不爭的事實。
這就與漢武帝有關。因為最早成為郡縣之上行政區域的州，便正是漢武帝的發明。
那就從州說起。
牧民與牧官
作為地方行政長官的州官，漢代叫州牧。
牧，是很早就有的官名。堯舜時代有十二牧，其實是大部落的酋長，兼任部落聯盟的職務。十二牧之上，還有四嶽，其實是小聯盟的盟主。後來，牧，慢慢成為治民之官的稱謂，叫牧夫、牧令、牧守、牧伯。
管理人民，就像放牧一樣嗎？
是。被漢武帝樹為道德楷模的愛國商人卜式，就是這麽認為的。當時卜式捐款甚多，卻不肯做官。於是漢武帝便說，你到朕的上林苑去放羊吧！
結果，上林苑的羊被卜式養得肥肥大大。
漢武帝大為讚賞。
卜式卻說，管理老百姓，也跟放羊一樣啦！
漢武帝聽他這麽說，便讓他做了縣令。沒想到，卜式先後擔任縣令的兩個縣，一派祥和太平。14縣令也好，郡守也罷，豈非牧？
實際上，地方官就是帝國的牧羊人，他們的轄區也就是牧區。好一點的牧羊人如卜式，基本上無為而治順其自然；兇一點如寧成，便被批評為“如狼牧羊”。15這樣看，州官叫州牧，並不奇怪。
不過，漢武帝設州之時，派出的官員不叫州牧，叫刺史。刺史的任務也不是牧民，而是牧官。他們要管的，是郡守和郡尉，縣令和縣長。