清朝時期的製度腐敗化到腐敗製度化(一)
鮮為人知的的曆史趣事 作者：湯湯哩哩啦啦 投票推薦 加入書簽 留言反饋
廣州的“公行”商人們開始籌建一種基金：每家公司繳出利潤的10%，存入共用的資金池。而其作用，除了作為參與者們的行業保險外，更多的是為了應對政府層出不窮的勒索。
在強大而貪婪的公權力麵前，商人們抱團取暖，合資行賄，分攤成本，並對這一基金的使用，實行嚴格的集體監管。
這是頗具大清特色的一種“製度創新”。這一創新，很快就走向了國際化：凡是與“公行”有商業來往的外商，都必須繳納貨物價值的3%，作為“規禮”，滾入基金池中，實現風險共擔、利益均沾。
這是18世紀70年代，大清帝國最為輝煌的乾隆盛世。
1、天子的私家海關
這一基金，名為“行傭”，即“公行所提取的傭金”，又名“行用”，即“公行所需的公用金”。英文名稱則為consoo fund(公所基金)，其中consoo一詞，即漢語“公所”的音譯。
“行傭”的發明者是“公行”的商人們，又稱“行商”，他們更為著名的一個稱號，是“廣州十三行”。學界一般認為，十三行並不是指13家行商，而是泛指獲得了政府的授權、壟斷了外貿的行商們，他們的數量總是在不斷的變動，而之所以用“十三行”這個名稱，更大的可能是因為當時洋商們在廣州開設的“夷館”有13家。
1720年12月25日，普遍被當作“公行”成立的時間。這天，廣州最大的行商們，在神像前宰雞盟誓，訂立行規13條，結成一個類似“托拉斯”的貿易聯合體。參加盟誓的行商，有16家，其中頭等行5家，二等5家，三等6家，按等級分攤經費。這家機構在次年就在外商和非行商的中國商人聯合反對下，悄然廢止。
很多學者，包括大清國的洋幹部、著名的漢學家馬士，都將1720年當作十三行的起源，顯然，這是混淆了十三行與“公行”的概念。在“公行”這個行業協會性質的機構成立之前，十三行就早已存在了。
1937年學者梁嘉彬在其《廣東十三行考》中指出，1720年“無非為十三行商始有共同組織(公行)之一年而已”。
他認為，在1685年康熙設立“粵海關”之前，就已經有十三行的存在。這一說法，得到了著名史學家吳晗的讚同。並且，吳晗根據《嘯亭雜錄》的記載，兩廣總督吳興祚“奏通商舶，立十三行”，進一步推論“十三行之立，當為康熙二一至二四年(1682—1685年)四年間事。”
十三行的出現，是清帝國解除海禁的直接產物。1684年，31歲的康熙皇帝表示：“先因海寇，故海禁未開。為是今海寇既已投誠，更何所待。”於是，實施了28年的海禁被廢除，並在次年設立了閩粵江浙4個海關，其中尤以廣州海關最大。
值得注意的是，盡管大多數的外商都將海關當作中華帝國的政府部門，但實際上，4個海關卻實行的是雙重領導：名義上是國家財政部(“戶部”)的派出機構，實際上的領導權，卻在皇帝的私人機構“內務府”手上。
所有海關和大多數“常關”(設在陸路上的關稅機構)，其掌門人均是內務府出身。執掌海關的“關差”，是與管理鹽、漕、河同樣最有油水的肥缺。海關關長(“海關監督”)的人選，形式上由各部門保舉，“請旨簡用”，實際上是皇帝直接任命，即便其級別不足以與地方督撫平級，其實際地位卻毫不遜色。主管幹部的吏部、主管財政的戶部及海關所在的地方督撫，在正常情況下，都難以幹預海關的人選及工作。“海關監督”一身二任，行政職務是戶部的分司，任滿即止，而本職則依然是內務府官員，任滿後依然迴到內務府，或在內務府掌控的其他機構中調任升遷。
皇帝越過政府而直接幹預海關人選，嚴密控製海關，首先是政治上的需要：畢竟海關除了收取關稅之外，在經濟上還要承擔外貿管理之職責，在外交上更要承擔“懷柔遠人”之使命，這些都關係到政權的維穩大局。其次，海關也是辦理“皇差”的主要平台——這些皇差，大多數都沒有、或者不便於納入財政的計劃內資金，而需要由海關悄悄地辦理，海關因此成為皇帝的最大小金庫之一。
正是在這樣的製度設計下，海關的收入主要分成了兩大塊：一是應該繳納給戶部的關稅，這部分實行定額製，而且定額很低;二是應該繳納給內務府的“關餘”——理論上，這應該包括關稅之外的所有收入，進入皇家的小金庫，不在戶部的審計監控之列。
對於關稅，此時家底頗厚的大清國，似乎並不十分在意。與後世一般的印象完全不同，清代的關稅即便在鴉片戰爭之前，沒有“帝國主義”堅船利炮威脅之下，也都十分低廉。
據民國學者王孝通研究，當時中國的進口稅率一般低於16%，出口稅率則在4%左右，比同時期實行自由稅率的法國還低(《中國商業史》)，可算是當時國際上的稅收天堂。這點，從同時期西方商人和外交官的大量記載中，也可以得到佐證。西方商人後來不斷積累的不滿，並非針對顯規則的關稅，而是針對關稅之外的各種潛規則的額外勒索。
從康熙開始，直到道光，曆任皇帝都有不少批示，強調關稅的征收並不是看中經濟收入，而要注重“嘉惠遠人”的政治效應，“天朝嘉惠海隅，並不以區區商稅為重，務隨時查看情形，固不可於國體有妨”(《粵海關誌》)，並期望通過關稅的杠杆作用，將外商的活動範圍控製在4個通商口岸之中，以堵絕外夷對天朝進行任何和平的演變。
即便不願承認，海關、尤其是廣州海關帶來的巨大利益，對皇家來說依然是一筆不小的收入。
美國學者frederic wakeman在《劍橋晚清史》一書中指出：“按照清朝政策的公開表示，商業利益服從國家的政治利益。但在私下裏，甚至清朝曆代皇帝都把廣州貿易視為個人利益的重要來源。海關監督被外國人誤認為是戶部的代表，實際上，他由內務府授權，負責把廣州每年海關稅收多達
兩的現銀輸入統治者的私囊。海關監督功績之大小，視其滿足皇帝私人定額的能力而定。”
正是在這個意義上，粵海關被稱為“天子南庫”，而北京崇文門稅關，則被稱為“北庫”，共同構建了巨大的小金庫。
包括康熙、雍正、乾隆在內的“英主”們，根本也沒有想到：他們這種把“國”“家”分立、並將“家”的利益擺在“國”前的做法，造成海關製度的先天痼疾。這種製度性的缺失，成為激化帝國腐敗、乃至引發對外戰爭的重要因素。
2、貪腐的頂層設計
海關的肥缺由皇家的私人機構內務府包攬，但在內務府中，要獲得到海關工作的機會，依然必須經過激烈的競爭。
最高領導核心也深知其中的利益之大，為了“擺平”自己身邊的人，讓大家利益均沾，海關監督的任期都很短，康熙時一般是1年、多者2年，這個傳統一直被延續下來。乾隆甚至在一篇諭旨中坦承：“在京滿漢司員人數本多，此等得項較優之差，自應令其均沾普及。”
甚至，一些在別的稅關留下虧空的官員，反而被安排到粵海關這種位置，以便其能利用粵海關的灰色收入填補漏洞。道光年間，擔任滸墅關監督的延隆落下了20.9萬兩的虧空，擔任淮安關監督的中祥落下25.1萬兩的虧空，都被改授粵海關監督的職務，以便翻本。
如此“頂層設計”，從開始就把海關製度當作了上至皇帝、下到胥吏的分贓製度，變相地鼓勵了海關官員營私。
粵海關監督當然是這個分贓體係中的樞紐。這個職務“一向是由皇帝欽派的滿洲人擔任，他是代表宮廷和宮廷人物的。在他滿足了他北京的恩主們(和恩主婦們)的欲望之後還有餘裕時，他也可中飽，自行積聚一份家私。他一到任就必須有所報效;在這從來長不到3年的任期之內，仍舊要經常不斷地報效;並且在他可以滿載而歸之前，也還要再作報效。他從頭到底一直報效。那些相繼而來的步驟使得這個官職的外水日益減少，但是據一位權威人士在1895年記述當時的情形時，還估計粵海關監督在任內每年經常送往北京的禮物，價值不下100萬兩。別的權威人士曾經譏諷地說：在支付了為維持大批僚屬生活的征收費用之後，他任內第一年的淨利是用來得官，第二年的用來保官，第三年的用來辭官和充實自己的宦囊。”(馬士《中華帝國對外交往史》)
到18世紀末，這種營私舞弊行為惡性發展，每個海關監督在3年任期內所能做的一切就是盡量飽其私囊。“一個‘廣州利益集團’形成了，它逐漸把從貿易吮吸來的款項變成了與外商或公行有關聯的所有大、小官吏的資財。”(馬士《中華帝國對外交往史》)
海關製度在成為分贓平台的同時，也成了一隻寄生吸血的巨大螞蝗，外商與行商成為“宿主”。而在大清特色的製度下，行商作為外貿的第一責任人，應對螞蝗便成為其第一要務。
製度設計上，行商雖然主要聽命於海關，但是，無論是兩廣總督、廣東巡撫還是廣州城裏的其他各種衙門，都能有各種各樣的方式管到行商們的頭上，八仙過海各顯神通，對於這些神通各異的八仙，行商們自然是誰也不能得罪、誰也不敢得罪。
“公行”一方麵作為政府的代理人並得到政府的充分支持，另一方麵又作為官吏們想要從中大撈一筆財富的輸導線。
“粵海關監督必須在他作為正式陳報的征收以外找到一筆巨款，如果拘泥於固定稅則就會使他做官的主要目的成為泡影;因此，公行就被他用作榨取對外貿易的工具，並從中勒索一筆自羅馬帝國鼎盛時代以來無與倫比的私人收入。總督也必須裝滿他那隻張大了口的錢袋，因為他具有維持法律和秩序的最後責任;他隨著粵海關監督之後，也分潤一部分贓款;同時從一世紀的經驗中已經察覺，要使外商按步就班地遵守官吏製定的法律和他們的命令，最便當的方法就是通過公行。這對於總督是這樣，對於廣州的每一個官吏也是這樣，公行成為所有爭執的不可缺少的緩衝物了。”(馬士《中華帝國對外交往史》)
這種多管齊下的勒索，對行商和外商造成了巨大的壓力，不僅增加了他們的成本，更令他們對那些無規則可循的潛規則成本不可預測。
3、難以承受的勒索
1724年，行商們開始用腳投票了。大批行商為了逃避廣東的苛捐雜稅，轉移到了福建廈門。
1727年，不堪重負的廣州洋商們揚言，如果廣州的官員們再不控製勒索的胃口，他們將離開廣州改去廈門。這一威脅換來了粵海關的一道承諾：不課征多於正稅的數額。但次年，他們就不得不接受額外的10%的從價附加稅。1732年，洋人們再度抗議，並將商船停泊在虎門口外，拒絕入港，要求取消1715年後增加的所有苛捐雜稅，粵海關部當即應允，但從未落實。
外商們的負擔主要是三塊：正稅一是“船鈔”，即根據船隻的大小、長寬以及路程遠近收稅，但因為估算困難，實際操作中基本按照船隻梁頭的長寬為標準定稅，所以又叫“梁頭稅”。正稅二是“貨稅”，就是根據不同貨物課稅。中國的正稅，即便加上4%(康熙時)、最高甚至10%(乾隆時)的附加稅，比諸當時的西方諸國，依然十分低廉。
正稅之外，是雜稅。據peter auber出版於1834年的《中國政府、法律及政策大綱》一書，潛規則下，每艘商船必須繳納高達1950兩銀子(相當於如今39萬元人民幣)的苛捐雜稅，雖然外商們先後在1734年、1737年、1747年、1752年、1754年、1760年等年份提交了6次抗議，全都無效。
美國當代學者frederic wakeman指出，海關監督的日益貪汙腐化，與貿易壟斷商的信用日趨不穩定及鴉片自由貿易的興起，構成了破壞經濟平衡體係的三大因素(《劍橋晚清史》)。
在強大的公權力下，“奶牛”們的選擇空間越來越小。
1754年，行商中的一部分，被政府賦予了一項更嚴峻的任務：擔任外商們的“保商”。“保商”的壟斷地位得到了加強，所有外貿必須經由他們進行，其他中國商人包括行商不能染指。外商隻能把貨物賣給自己被指定的“保商”，並且，價格是由“保商”來確定，外商可以選擇接受價格或者帶著貨物離開，而不能更換“保商”。
除此之外，外商們就什麽都不需要操心了。根據新的法規，“保商”必須為外商安排辦公室、樓房、住所，物色仆人並替仆人們作保，過駁貨物等，但行商也要為外商的“奉公守法”承擔第一責任。而政府對於“保商”們的基本要求，就是他們必須為行商及外商應該繳納的各種稅費承擔無限連帶責任。
3年後(1757年)，外商們選擇港口的權利也被取消。帝國中央頒布的一道法律，確定廣州是唯一的外貿港口，“它的目的是要把商人們緊密集結在一起，以便使貿易的管理和監督更加容易，尤其是使關稅的征收更加方便。”(《簡明英國經濟史及理論》)外商們對於“一口通商”的任何抗議，都毫無結果，隻能就範。“一口通商”的政策，保障了廣州的外貿壟斷地位，也同時固化了有著先天致命問題的外貿及海關體製。圍繞外貿而展開的腐敗，日趨激烈。
當時擔任兩廣總督的李侍堯，為了強化廣州的“一口通商”，頒行了《防範外夷規條》，並著手恢複“公行”，以便應對集中到廣州一埠的洋船。行商們此時為了獲得更大的壟斷利益，主動貼近政府。
這次“公行”重設，將行商們分為外洋行、本港行、福潮行三種，分別負責外洋貿易、進貢納稅和潮州福建商人貨稅三大板塊，對西方的貿易第一次完全獨立管理。
但是，這種“公行”的組織形式畢竟鬆散，而承擔的責任又過重，10年後，當時建議開設“公行”的商人潘啟，又建議關閉公行，理由是“公辦夷船，眾誌紛歧，漸至推諉，於公無補”。這一建議，得到了官方的支持，兩廣總督李侍堯會同粵海關監督德魁批示：“裁撤公行名目，眾商皆分行各辦”。
這其中，很關鍵的一個原因，是行商們分工之後，“行商責成愈專，而政府課稅亦愈重”，並且在連帶責任下，造成單個公司的經營風險經常被放大為全行業的風險，為數極少的“保商”們承擔了過重的責任，“行商倒閉破產不能完納政府課稅者續出”，不得不為行商們墊付稅費乃至來自政府的其他勒索。
馬士記載：“公行的行商們自然是慘受敲詐，1771年已經發現其中有很多家破產，此外還拖欠了應付給官方的款項。”為此，潘啟等又用金錢開路，賄賂了李侍堯，取消了“公行”，但這筆費用最後由反對“公行”的英國東印度公司報銷。
在強大而貪婪的公權力麵前，商人們抱團取暖，合資行賄，分攤成本，並對這一基金的使用，實行嚴格的集體監管。
這是頗具大清特色的一種“製度創新”。這一創新，很快就走向了國際化：凡是與“公行”有商業來往的外商，都必須繳納貨物價值的3%，作為“規禮”，滾入基金池中，實現風險共擔、利益均沾。
這是18世紀70年代，大清帝國最為輝煌的乾隆盛世。
1、天子的私家海關
這一基金，名為“行傭”，即“公行所提取的傭金”，又名“行用”，即“公行所需的公用金”。英文名稱則為consoo fund(公所基金)，其中consoo一詞，即漢語“公所”的音譯。
“行傭”的發明者是“公行”的商人們，又稱“行商”，他們更為著名的一個稱號，是“廣州十三行”。學界一般認為，十三行並不是指13家行商，而是泛指獲得了政府的授權、壟斷了外貿的行商們，他們的數量總是在不斷的變動，而之所以用“十三行”這個名稱，更大的可能是因為當時洋商們在廣州開設的“夷館”有13家。
1720年12月25日，普遍被當作“公行”成立的時間。這天，廣州最大的行商們，在神像前宰雞盟誓，訂立行規13條，結成一個類似“托拉斯”的貿易聯合體。參加盟誓的行商，有16家，其中頭等行5家，二等5家，三等6家，按等級分攤經費。這家機構在次年就在外商和非行商的中國商人聯合反對下，悄然廢止。
很多學者，包括大清國的洋幹部、著名的漢學家馬士，都將1720年當作十三行的起源，顯然，這是混淆了十三行與“公行”的概念。在“公行”這個行業協會性質的機構成立之前，十三行就早已存在了。
1937年學者梁嘉彬在其《廣東十三行考》中指出，1720年“無非為十三行商始有共同組織(公行)之一年而已”。
他認為，在1685年康熙設立“粵海關”之前，就已經有十三行的存在。這一說法，得到了著名史學家吳晗的讚同。並且，吳晗根據《嘯亭雜錄》的記載，兩廣總督吳興祚“奏通商舶，立十三行”，進一步推論“十三行之立，當為康熙二一至二四年(1682—1685年)四年間事。”
十三行的出現，是清帝國解除海禁的直接產物。1684年，31歲的康熙皇帝表示：“先因海寇，故海禁未開。為是今海寇既已投誠，更何所待。”於是，實施了28年的海禁被廢除，並在次年設立了閩粵江浙4個海關，其中尤以廣州海關最大。
值得注意的是，盡管大多數的外商都將海關當作中華帝國的政府部門，但實際上，4個海關卻實行的是雙重領導：名義上是國家財政部(“戶部”)的派出機構，實際上的領導權，卻在皇帝的私人機構“內務府”手上。
所有海關和大多數“常關”(設在陸路上的關稅機構)，其掌門人均是內務府出身。執掌海關的“關差”，是與管理鹽、漕、河同樣最有油水的肥缺。海關關長(“海關監督”)的人選，形式上由各部門保舉，“請旨簡用”，實際上是皇帝直接任命，即便其級別不足以與地方督撫平級，其實際地位卻毫不遜色。主管幹部的吏部、主管財政的戶部及海關所在的地方督撫，在正常情況下，都難以幹預海關的人選及工作。“海關監督”一身二任，行政職務是戶部的分司，任滿即止，而本職則依然是內務府官員，任滿後依然迴到內務府，或在內務府掌控的其他機構中調任升遷。
皇帝越過政府而直接幹預海關人選，嚴密控製海關，首先是政治上的需要：畢竟海關除了收取關稅之外，在經濟上還要承擔外貿管理之職責，在外交上更要承擔“懷柔遠人”之使命，這些都關係到政權的維穩大局。其次，海關也是辦理“皇差”的主要平台——這些皇差，大多數都沒有、或者不便於納入財政的計劃內資金，而需要由海關悄悄地辦理，海關因此成為皇帝的最大小金庫之一。
正是在這樣的製度設計下，海關的收入主要分成了兩大塊：一是應該繳納給戶部的關稅，這部分實行定額製，而且定額很低;二是應該繳納給內務府的“關餘”——理論上，這應該包括關稅之外的所有收入，進入皇家的小金庫，不在戶部的審計監控之列。
對於關稅，此時家底頗厚的大清國，似乎並不十分在意。與後世一般的印象完全不同，清代的關稅即便在鴉片戰爭之前，沒有“帝國主義”堅船利炮威脅之下，也都十分低廉。
據民國學者王孝通研究，當時中國的進口稅率一般低於16%，出口稅率則在4%左右，比同時期實行自由稅率的法國還低(《中國商業史》)，可算是當時國際上的稅收天堂。這點，從同時期西方商人和外交官的大量記載中，也可以得到佐證。西方商人後來不斷積累的不滿，並非針對顯規則的關稅，而是針對關稅之外的各種潛規則的額外勒索。
從康熙開始，直到道光，曆任皇帝都有不少批示，強調關稅的征收並不是看中經濟收入，而要注重“嘉惠遠人”的政治效應，“天朝嘉惠海隅，並不以區區商稅為重，務隨時查看情形，固不可於國體有妨”(《粵海關誌》)，並期望通過關稅的杠杆作用，將外商的活動範圍控製在4個通商口岸之中，以堵絕外夷對天朝進行任何和平的演變。
即便不願承認，海關、尤其是廣州海關帶來的巨大利益，對皇家來說依然是一筆不小的收入。
美國學者frederic wakeman在《劍橋晚清史》一書中指出：“按照清朝政策的公開表示，商業利益服從國家的政治利益。但在私下裏，甚至清朝曆代皇帝都把廣州貿易視為個人利益的重要來源。海關監督被外國人誤認為是戶部的代表，實際上，他由內務府授權，負責把廣州每年海關稅收多達
兩的現銀輸入統治者的私囊。海關監督功績之大小，視其滿足皇帝私人定額的能力而定。”
正是在這個意義上，粵海關被稱為“天子南庫”，而北京崇文門稅關，則被稱為“北庫”，共同構建了巨大的小金庫。
包括康熙、雍正、乾隆在內的“英主”們，根本也沒有想到：他們這種把“國”“家”分立、並將“家”的利益擺在“國”前的做法，造成海關製度的先天痼疾。這種製度性的缺失，成為激化帝國腐敗、乃至引發對外戰爭的重要因素。
2、貪腐的頂層設計
海關的肥缺由皇家的私人機構內務府包攬，但在內務府中，要獲得到海關工作的機會，依然必須經過激烈的競爭。
最高領導核心也深知其中的利益之大，為了“擺平”自己身邊的人，讓大家利益均沾，海關監督的任期都很短，康熙時一般是1年、多者2年，這個傳統一直被延續下來。乾隆甚至在一篇諭旨中坦承：“在京滿漢司員人數本多，此等得項較優之差，自應令其均沾普及。”
甚至，一些在別的稅關留下虧空的官員，反而被安排到粵海關這種位置，以便其能利用粵海關的灰色收入填補漏洞。道光年間，擔任滸墅關監督的延隆落下了20.9萬兩的虧空，擔任淮安關監督的中祥落下25.1萬兩的虧空，都被改授粵海關監督的職務，以便翻本。
如此“頂層設計”，從開始就把海關製度當作了上至皇帝、下到胥吏的分贓製度，變相地鼓勵了海關官員營私。
粵海關監督當然是這個分贓體係中的樞紐。這個職務“一向是由皇帝欽派的滿洲人擔任，他是代表宮廷和宮廷人物的。在他滿足了他北京的恩主們(和恩主婦們)的欲望之後還有餘裕時，他也可中飽，自行積聚一份家私。他一到任就必須有所報效;在這從來長不到3年的任期之內，仍舊要經常不斷地報效;並且在他可以滿載而歸之前，也還要再作報效。他從頭到底一直報效。那些相繼而來的步驟使得這個官職的外水日益減少，但是據一位權威人士在1895年記述當時的情形時，還估計粵海關監督在任內每年經常送往北京的禮物，價值不下100萬兩。別的權威人士曾經譏諷地說：在支付了為維持大批僚屬生活的征收費用之後，他任內第一年的淨利是用來得官，第二年的用來保官，第三年的用來辭官和充實自己的宦囊。”(馬士《中華帝國對外交往史》)
到18世紀末，這種營私舞弊行為惡性發展，每個海關監督在3年任期內所能做的一切就是盡量飽其私囊。“一個‘廣州利益集團’形成了，它逐漸把從貿易吮吸來的款項變成了與外商或公行有關聯的所有大、小官吏的資財。”(馬士《中華帝國對外交往史》)
海關製度在成為分贓平台的同時，也成了一隻寄生吸血的巨大螞蝗，外商與行商成為“宿主”。而在大清特色的製度下，行商作為外貿的第一責任人，應對螞蝗便成為其第一要務。
製度設計上，行商雖然主要聽命於海關，但是，無論是兩廣總督、廣東巡撫還是廣州城裏的其他各種衙門，都能有各種各樣的方式管到行商們的頭上，八仙過海各顯神通，對於這些神通各異的八仙，行商們自然是誰也不能得罪、誰也不敢得罪。
“公行”一方麵作為政府的代理人並得到政府的充分支持，另一方麵又作為官吏們想要從中大撈一筆財富的輸導線。
“粵海關監督必須在他作為正式陳報的征收以外找到一筆巨款，如果拘泥於固定稅則就會使他做官的主要目的成為泡影;因此，公行就被他用作榨取對外貿易的工具，並從中勒索一筆自羅馬帝國鼎盛時代以來無與倫比的私人收入。總督也必須裝滿他那隻張大了口的錢袋，因為他具有維持法律和秩序的最後責任;他隨著粵海關監督之後，也分潤一部分贓款;同時從一世紀的經驗中已經察覺，要使外商按步就班地遵守官吏製定的法律和他們的命令，最便當的方法就是通過公行。這對於總督是這樣，對於廣州的每一個官吏也是這樣，公行成為所有爭執的不可缺少的緩衝物了。”(馬士《中華帝國對外交往史》)
這種多管齊下的勒索，對行商和外商造成了巨大的壓力，不僅增加了他們的成本，更令他們對那些無規則可循的潛規則成本不可預測。
3、難以承受的勒索
1724年，行商們開始用腳投票了。大批行商為了逃避廣東的苛捐雜稅，轉移到了福建廈門。
1727年，不堪重負的廣州洋商們揚言，如果廣州的官員們再不控製勒索的胃口，他們將離開廣州改去廈門。這一威脅換來了粵海關的一道承諾：不課征多於正稅的數額。但次年，他們就不得不接受額外的10%的從價附加稅。1732年，洋人們再度抗議，並將商船停泊在虎門口外，拒絕入港，要求取消1715年後增加的所有苛捐雜稅，粵海關部當即應允，但從未落實。
外商們的負擔主要是三塊：正稅一是“船鈔”，即根據船隻的大小、長寬以及路程遠近收稅，但因為估算困難，實際操作中基本按照船隻梁頭的長寬為標準定稅，所以又叫“梁頭稅”。正稅二是“貨稅”，就是根據不同貨物課稅。中國的正稅，即便加上4%(康熙時)、最高甚至10%(乾隆時)的附加稅，比諸當時的西方諸國，依然十分低廉。
正稅之外，是雜稅。據peter auber出版於1834年的《中國政府、法律及政策大綱》一書，潛規則下，每艘商船必須繳納高達1950兩銀子(相當於如今39萬元人民幣)的苛捐雜稅，雖然外商們先後在1734年、1737年、1747年、1752年、1754年、1760年等年份提交了6次抗議，全都無效。
美國當代學者frederic wakeman指出，海關監督的日益貪汙腐化，與貿易壟斷商的信用日趨不穩定及鴉片自由貿易的興起，構成了破壞經濟平衡體係的三大因素(《劍橋晚清史》)。
在強大的公權力下，“奶牛”們的選擇空間越來越小。
1754年，行商中的一部分，被政府賦予了一項更嚴峻的任務：擔任外商們的“保商”。“保商”的壟斷地位得到了加強，所有外貿必須經由他們進行，其他中國商人包括行商不能染指。外商隻能把貨物賣給自己被指定的“保商”，並且，價格是由“保商”來確定，外商可以選擇接受價格或者帶著貨物離開，而不能更換“保商”。
除此之外，外商們就什麽都不需要操心了。根據新的法規，“保商”必須為外商安排辦公室、樓房、住所，物色仆人並替仆人們作保，過駁貨物等，但行商也要為外商的“奉公守法”承擔第一責任。而政府對於“保商”們的基本要求，就是他們必須為行商及外商應該繳納的各種稅費承擔無限連帶責任。
3年後(1757年)，外商們選擇港口的權利也被取消。帝國中央頒布的一道法律，確定廣州是唯一的外貿港口，“它的目的是要把商人們緊密集結在一起，以便使貿易的管理和監督更加容易，尤其是使關稅的征收更加方便。”(《簡明英國經濟史及理論》)外商們對於“一口通商”的任何抗議，都毫無結果，隻能就範。“一口通商”的政策，保障了廣州的外貿壟斷地位，也同時固化了有著先天致命問題的外貿及海關體製。圍繞外貿而展開的腐敗，日趨激烈。
當時擔任兩廣總督的李侍堯，為了強化廣州的“一口通商”，頒行了《防範外夷規條》，並著手恢複“公行”，以便應對集中到廣州一埠的洋船。行商們此時為了獲得更大的壟斷利益，主動貼近政府。
這次“公行”重設，將行商們分為外洋行、本港行、福潮行三種，分別負責外洋貿易、進貢納稅和潮州福建商人貨稅三大板塊，對西方的貿易第一次完全獨立管理。
但是，這種“公行”的組織形式畢竟鬆散，而承擔的責任又過重，10年後，當時建議開設“公行”的商人潘啟，又建議關閉公行，理由是“公辦夷船，眾誌紛歧，漸至推諉，於公無補”。這一建議，得到了官方的支持，兩廣總督李侍堯會同粵海關監督德魁批示：“裁撤公行名目，眾商皆分行各辦”。
這其中，很關鍵的一個原因，是行商們分工之後，“行商責成愈專，而政府課稅亦愈重”，並且在連帶責任下，造成單個公司的經營風險經常被放大為全行業的風險，為數極少的“保商”們承擔了過重的責任，“行商倒閉破產不能完納政府課稅者續出”，不得不為行商們墊付稅費乃至來自政府的其他勒索。
馬士記載：“公行的行商們自然是慘受敲詐，1771年已經發現其中有很多家破產，此外還拖欠了應付給官方的款項。”為此，潘啟等又用金錢開路，賄賂了李侍堯，取消了“公行”，但這筆費用最後由反對“公行”的英國東印度公司報銷。