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第六章老故事，新想法(4)
文人不著政治書
一提到政治思想，現在所謂的“自由主義”，“民主理論”，“民族主義”，這些時髦的詞匯都來自西方。而西方人最喜歡的“主權”，似乎和我們“八字不合”，這一點錢穆也詳細地討論過。主要是中國人講政治，喜歡講責任和道德，而很少討論到主權之類的概念。從整個政治發展史來，一些具有裏程碑意義的政治理論書，也都來自西方，而我們的曆史上，很少有純粹的政治理論書留下來，這是為什麽呢？
錢穆，這是因為中國的曆史演進和西方有所不同。我們讀希臘史，柏拉圖、亞裏士多德都有他們一套政治思想寫在書上，但他們在政治上並沒有辦多少實事。
柏拉圖的政治代表作是《理想國》，其中，柏拉圖設計了一幅正義之邦的圖景：站在城中高處能將全國盡收眼底，國人彼此麵識。他將理想國中的公民分為治國者、武士、勞動者3個等級，分別代表智慧、勇敢和欲望3種品性。統治者依靠自己的哲學智慧和道德力量統治國家；武士們輔助治國，用忠誠和勇敢保衛國家的安全；勞動者則為全國提供物質生活資料。柏拉圖甚至設想在建國之初就把所有10歲以上的人遣送出國，因為他們已受到舊文化的熏染，難以改變。全體公民從兒童時代開始就要接受音樂、體育、數學到哲學的終身教育。教育內容要經嚴格選擇，荷馬、赫西俄德的史詩以及悲劇詩人們的作品，一律不準傳入國境，因為它們會毒害青年的心靈。
而柏拉圖的學生亞裏士多德的《政治學》，對100多個城邦政製分析比較，認為人是然的政治動物。他城邦是至高而廣涵的一種社會團體，批駁取消私有財產和家庭的主張，評析當時的各種政製。提出以中產階級為主體的共和政體是最穩定的政體等。《政治學》被公認為西方傳統政治學的開創之作。它所建立的體係和一係列政治觀點，對西方政治思想的發展產生過深遠影響。
可以看出，這兩位政治理論家的著作，都帶有很濃厚的理想主義色彩。將10歲以上的人全部驅逐出境，建立一個思想全新的國家，這顯然是難於操作的。而我們曆史的政治家則不是如此。
譬如最早的政治家周公，他也有一套政治思想，然而沒有著作，曆史上沒有一部周公的政治理論書。而流傳到今的《尚書》中的《西周書》，錢穆提到過這是整個《尚書》中最可信的部分，其中就包含了周公的政治思想和理論。
近代的中國人，往往中國沒有成套的政治理論，沒有大的政治思想家，因此認為中國的傳統政治不行。在中國以往著作裏，很少有專講政治理論的書，也很少專以政治思想而成名的人物。這並不是中國人對政治無理論、無思想。因為中國的讀書人多半做了官，他們對政治上的理論和思想，可在實際政治中表現，用不著憑空著書，脫離現實，來完成書本上的一套空理論。
錢穆的觀點，認為中國的政治理論，早和現實政治融化合一了。比如皇帝和宰相分權、仕途必經察舉和考試、田租力求減輕、商業資本要加以節製、國民兵役要到二十三歲才開始……這些曆來的政治方針，就體現著文人的政治理想。
曆代的大政治家中，文人與政治結合得最典型的要數南宋的王安石王荊公。由於深得神宗賞識，王安石很快由參知政事升任為宰相，開始大力推行改革，進行變法。
王安石重視理財，大力發展生產，他不讚成國家過多地幹預社會生產和經濟生活。變法派從農業到手工業、商業，從鄉村到城市，展開了廣泛的社會改革。為培養更多的社會需要的人才，他科舉、學校教育製度也進行了改革，並且親自著手編寫了新的教材。但是王安石的變法，最終還是在保守派的圍攻之中失敗了，兩次罷相之後，王安石鬱然病逝。
王安石是一個文人政客的典型，被列寧譽為是“中國十一世紀的改革家”。但是他留給後世的，是一係列的詩文，是“唐宋八大家”之一的身份。他的《上仁皇帝言事書》、《答司馬諫議書》中，以及他撰寫的《周禮義》、《書義》、《詩義》中，都有他的政治思想。但是他卻沒有寫過一本《論改革》之類的政治理論書。
中國曆史上第一部體例完備的政書《通典》中，第一項製度是“食貨”，第二項是“選舉”，第三項是“官職”。隻從這三項製度來講中國的政治理論，已可講得很扼要，很透徹。所以，中國雖然沒有純理論的政治書，卻實在是一個政治高度發達的國家。
曆史注腳：
周公講政治
周公隻講文王不講武王，武王用兵得了下，而周公反而不講他，這裏便體現了周公在政治上看重“文治”，不看重“武功”，重“德”更重過“事”。周公製禮，主要在祭文王。因文王有功德，在《詩經·大雅》中，文王的功德就被反複讚頌。周公講了文王，還講後稷、公劉。在《論語》中，也是稱文王比武王偉大，孔子是理解周公的用意的，也抱有同樣的政治主張。
《尚書》
曆史的疑問，需要有曆史資料才能迴答。《尚書》是一部將上古曆史文件和古代事跡匯編在一起的書，其中保存了商周、特別是西周初期的一些重要史料。
《尚書》也被文學史家稱為我國最早的散文總集，和《詩經》的文體並列。但在它的散文中，絕大部分是當時官府處理國家大事的公務文書，也有對美德的褒揚稱頌等。《尚書》所錄，為虞、夏、商、周各代典、謨、訓、誥、誓、命等文獻。其中虞、夏及商代部分文獻是據傳聞而寫成，不盡可靠。
恰是一個太講法的社會
我們曆來倡導的是“以德治國”，直到近代，西學東漸，我們開始講究以法治國。作為一個人情大國，似乎我們很少講法，也不太看重法律。但是錢穆認為，我們並不是一個不講法的國家，恰恰是一個有著古老的講法曆史的國家。
例如，宋太祖趙匡胤開國之初，恰逢三個宰相相繼去職，太祖欲派趙普為宰相，但正常的程序，皇帝詔敕一定要經宰相副署，而此刻舊宰相既已全體去職，一時找不到副署人。宋太祖召集群臣會商辦法，當時有人獻議：“唐代皇帝曾有一次下敕未經宰相副署，是在甘露事變時，當時前宰相已死，皇帝臨時封派宰相，就由尚書仆射參知政事來蓋印。現在我們可以仿唐代的方式來辦理”。但同時就有人反對，“唐代甘露事變用這種方式，是因為亂時，隻好變通權宜出這樣的辦法。如今大宋升平，不能相唐代亂世那樣。”就這樣，再三商討，還是決定由當時開封府尹副署蓋印。
當時宋都設在開封，開封府尹等於國民政府建都南京時的南京市長。當時的開封府尹是趙匡義，是宋太祖的嫡親胞弟，也是後來的宋太宗；他蓋了印，才算完備了這一詔敕的法定手續。根據這一點看，中國過去的政治，不能一切全由皇帝專製，全無半點法律的精神。它也自有製度，自有法律，並不全由皇帝一人的意誌來決定一切。類似於這樣的事情，曆史上並不少見。
又比如，在明代，皇帝有內閣做參謀，但是內閣並不是真正的宰相，隻是皇帝的私人秘書。明代有名的內閣大學士張居正，曾是神宗萬曆皇帝的老師，等神宗登基之後，張居正是當朝皇帝老師，又是內閣大學士，所以權傾朝野。當時皇帝隻有十來歲，少不經事，所以國家上下的很多事情，都由張居正來打理。
然而張居正也見不到他的學生神宗的麵，大學士照政製論，無法主持政令。於是張居正隻有同司禮監的太監往來，才能施展抱負，策動當時的政事。當時朝臣都反對張居正，他既然不是宰相，不是政府正式的行政首長，就不該弄權專政。
這些人對他的批評可謂到了要害。當時，尚書六部才是政府的最高行政長官，他們隻須聽命於皇帝，並不用聽命於內閣。假如內閣和六部發生了意見，六部完全可以：你不是宰相，不是大臣，不該管我們的事。從正統的觀念來，不該管的事而管，不該攬的權而攬，這就是權臣，而非大臣。
而明代的製度，根本沒有一個正式的宰相。明太祖在洪武年間就把宰相胡惟庸殺了，也不許後人立宰相。當時的六部尚書和七卿九卿，才是名正言順的大臣。反對張居正的人，他們認為部院分理國事，理當受皇帝節製，張居正做內閣大學士，隻是皇帝私人顧問，不該借著這一點關係正式出麵來幹涉部院，那是越權。
張居正要各衙門奏章公事每樣備兩份，一份送內閣，一份送六科給事中。但是內閣不像六部的給事中，是無權過問奏章的，張居正的做法動機雖好，還是犯了當時的法，所以很多人不服他。當時有人反對張居正，張居正隻有向皇帝去辭職，他他“所處者危地，所理者皇上之事，所代者皇上之言”，這幾句話，正明了他自己也覺得自己的身份尷尬。
又比方明清兩代的師爺，他們經手一切文書簿籍、例案掌故，於是趁機操縱這些來束縛他們的上司。就算長官賢明，也無奈他們何。錢穆，這是法律製度的病，而不是人的病。
現代都中國人不講法，在錢穆的眼中，中國政治的傳統毛病卻恰恰就在太講法，什麽事都依法辦。孔子的“名不正則言不順，言不順則政令不行”，這其中的“名”就是一種法律認可的名義。我們往往太講究這種名正言順，而誤了事情。
曆史注腳：
權臣與弄臣
權臣弄權與大臣當權，在中國傳統政治觀點上是大有分別的。大臣是在當時的製度上有他正當的地位，受到製度的保護。在中國傳統製度下，宰相可以過問任何事情，假如他不問事，不當權，這就是他的失職，是無能。但是若非宰相，而問事攬權，就是奸臣、權臣。權臣弄權，這是違反國法的，也是違反政治上的傳統道德的。
諸子百家的法律思想
儒家強調主要依靠道德、禮儀教化手段並由聖君、賢臣來治理國家，法律（刑罰）隻能作為輔助手段。主張“德治”、“禮治”或“人治”，反對“法治”，實行“德主刑輔”。
以老子和莊子為代表的道家，認為國家應實行“無為而治”，他們既反對儒家的“人治”，也反對法家的“法治”，提倡以道為核心的自然法則。“人法地，地法，法道，道法自然。”
以墨翟為代表的墨家所講的法是包括法律、道德等所有規範，他們從“兼相愛，交相利”，即從人們互愛互利的社會信念出發，主張以“的意誌”作為法的根源，以為法，順法而行。應重視生產和節約，才能抑製犯罪；要求選拔賢才公正執法。
由商鞅、韓非等人為代表的法家提出與儒家相反的法家思想，他們強調法律及其強製作用，而輕視聖賢或道德感化作用，即主張“法治”。那時法家所主張的“法治”，是以加強君主專製和嚴刑峻罰為基礎的，不同於西方17～18世紀反封建專製、反酷刑的法治。
三曆史第一冤案：“封建專製”
並不存在的“封建”
要翻案，錢穆為中國曆史所翻的最大一案，莫過於他否認中國的傳統政治，是君主專製。他自稱“作者將不憚反覆對此問題作辯護”。的確，無論是在他的《國史大綱》、《曆代政治得失》、《國史新論》當中，還是在他其他散文、演講稿中，他都一而再、再而三地大聲聲稱，中國並不是一個有兩千年封建帝製的國家。
秦朝以後中國的傳統政治，保留了一個君職與臣職的劃分，可以就是王室與政府的劃分。在漢代，內朝指王室，外朝指政府。全國財政收入，屬於大司農的歸政府，屬於少府的歸王室，這一劃分，曆代大體都保持了。宰相是政府領袖，中國傳統政治內宰相的地位和職權，便表示皇權不是獨大的。
就西漢來，皇帝的秘書處“尚書”隻有四員，但宰相的秘書處卻有十三個部門，這十三個部分組織龐大，全國一切行政，都在宰相的掌管之下。後代尚書六部二十四司，在此十三曹中都已包括。每一曹的職權，幾乎與後代的專部大臣一樣。但他們俸祿很低，隻有百石，還不及一個縣長。
這十三曹的長官，並不是政府的正式官，他們相當於封建時代所謂的陪臣，但他們在當時的威望極高。上自各部部長及省主席，下及社會賢達，都可由宰相自由聘任。宰相的權力如此大，自然也就有很多人願意給宰相當個陪臣了。官職吏職，在當時觀念上，也並無高下清濁之分。
據《通典》載，漢代宰相府不設門鈴門鼓之類的東西，表示相府對社會開放，人人有事，便可直接到相府去。相傳有某宰相，他曾有一個名叫宜祿的門衛，後來人民到相府，就隻喊一聲宜祿，便可以引見宰相，明自己的事情。
到唐代，宰相的職權更是劃分得明白。全國最高政令，名義上由皇帝頒發，在法理上，則全由宰相擬定。最高議事機關稱政事堂。一切政府法令，須用皇帝詔書名義頒布的，事先由政事堂開會議決，送進皇宮皇帝同意，然後由政事堂蓋印發下。如果沒有政事堂的蓋印，就算不得詔書，在法律上沒有合法地位。
第六章老故事，新想法(4)
文人不著政治書
一提到政治思想，現在所謂的“自由主義”，“民主理論”，“民族主義”，這些時髦的詞匯都來自西方。而西方人最喜歡的“主權”，似乎和我們“八字不合”，這一點錢穆也詳細地討論過。主要是中國人講政治，喜歡講責任和道德，而很少討論到主權之類的概念。從整個政治發展史來，一些具有裏程碑意義的政治理論書，也都來自西方，而我們的曆史上，很少有純粹的政治理論書留下來，這是為什麽呢？
錢穆，這是因為中國的曆史演進和西方有所不同。我們讀希臘史，柏拉圖、亞裏士多德都有他們一套政治思想寫在書上，但他們在政治上並沒有辦多少實事。
柏拉圖的政治代表作是《理想國》，其中，柏拉圖設計了一幅正義之邦的圖景：站在城中高處能將全國盡收眼底，國人彼此麵識。他將理想國中的公民分為治國者、武士、勞動者3個等級，分別代表智慧、勇敢和欲望3種品性。統治者依靠自己的哲學智慧和道德力量統治國家；武士們輔助治國，用忠誠和勇敢保衛國家的安全；勞動者則為全國提供物質生活資料。柏拉圖甚至設想在建國之初就把所有10歲以上的人遣送出國，因為他們已受到舊文化的熏染，難以改變。全體公民從兒童時代開始就要接受音樂、體育、數學到哲學的終身教育。教育內容要經嚴格選擇，荷馬、赫西俄德的史詩以及悲劇詩人們的作品，一律不準傳入國境，因為它們會毒害青年的心靈。
而柏拉圖的學生亞裏士多德的《政治學》，對100多個城邦政製分析比較，認為人是然的政治動物。他城邦是至高而廣涵的一種社會團體，批駁取消私有財產和家庭的主張，評析當時的各種政製。提出以中產階級為主體的共和政體是最穩定的政體等。《政治學》被公認為西方傳統政治學的開創之作。它所建立的體係和一係列政治觀點，對西方政治思想的發展產生過深遠影響。
可以看出，這兩位政治理論家的著作，都帶有很濃厚的理想主義色彩。將10歲以上的人全部驅逐出境，建立一個思想全新的國家，這顯然是難於操作的。而我們曆史的政治家則不是如此。
譬如最早的政治家周公，他也有一套政治思想，然而沒有著作，曆史上沒有一部周公的政治理論書。而流傳到今的《尚書》中的《西周書》，錢穆提到過這是整個《尚書》中最可信的部分，其中就包含了周公的政治思想和理論。
近代的中國人，往往中國沒有成套的政治理論，沒有大的政治思想家，因此認為中國的傳統政治不行。在中國以往著作裏，很少有專講政治理論的書，也很少專以政治思想而成名的人物。這並不是中國人對政治無理論、無思想。因為中國的讀書人多半做了官，他們對政治上的理論和思想，可在實際政治中表現，用不著憑空著書，脫離現實，來完成書本上的一套空理論。
錢穆的觀點，認為中國的政治理論，早和現實政治融化合一了。比如皇帝和宰相分權、仕途必經察舉和考試、田租力求減輕、商業資本要加以節製、國民兵役要到二十三歲才開始……這些曆來的政治方針，就體現著文人的政治理想。
曆代的大政治家中，文人與政治結合得最典型的要數南宋的王安石王荊公。由於深得神宗賞識，王安石很快由參知政事升任為宰相，開始大力推行改革，進行變法。
王安石重視理財，大力發展生產，他不讚成國家過多地幹預社會生產和經濟生活。變法派從農業到手工業、商業，從鄉村到城市，展開了廣泛的社會改革。為培養更多的社會需要的人才，他科舉、學校教育製度也進行了改革，並且親自著手編寫了新的教材。但是王安石的變法，最終還是在保守派的圍攻之中失敗了，兩次罷相之後，王安石鬱然病逝。
王安石是一個文人政客的典型，被列寧譽為是“中國十一世紀的改革家”。但是他留給後世的，是一係列的詩文，是“唐宋八大家”之一的身份。他的《上仁皇帝言事書》、《答司馬諫議書》中，以及他撰寫的《周禮義》、《書義》、《詩義》中，都有他的政治思想。但是他卻沒有寫過一本《論改革》之類的政治理論書。
中國曆史上第一部體例完備的政書《通典》中，第一項製度是“食貨”，第二項是“選舉”，第三項是“官職”。隻從這三項製度來講中國的政治理論，已可講得很扼要，很透徹。所以，中國雖然沒有純理論的政治書，卻實在是一個政治高度發達的國家。
曆史注腳：
周公講政治
周公隻講文王不講武王，武王用兵得了下，而周公反而不講他，這裏便體現了周公在政治上看重“文治”，不看重“武功”，重“德”更重過“事”。周公製禮，主要在祭文王。因文王有功德，在《詩經·大雅》中，文王的功德就被反複讚頌。周公講了文王，還講後稷、公劉。在《論語》中，也是稱文王比武王偉大，孔子是理解周公的用意的，也抱有同樣的政治主張。
《尚書》
曆史的疑問，需要有曆史資料才能迴答。《尚書》是一部將上古曆史文件和古代事跡匯編在一起的書，其中保存了商周、特別是西周初期的一些重要史料。
《尚書》也被文學史家稱為我國最早的散文總集，和《詩經》的文體並列。但在它的散文中，絕大部分是當時官府處理國家大事的公務文書，也有對美德的褒揚稱頌等。《尚書》所錄，為虞、夏、商、周各代典、謨、訓、誥、誓、命等文獻。其中虞、夏及商代部分文獻是據傳聞而寫成，不盡可靠。
恰是一個太講法的社會
我們曆來倡導的是“以德治國”，直到近代，西學東漸，我們開始講究以法治國。作為一個人情大國，似乎我們很少講法，也不太看重法律。但是錢穆認為，我們並不是一個不講法的國家，恰恰是一個有著古老的講法曆史的國家。
例如，宋太祖趙匡胤開國之初，恰逢三個宰相相繼去職，太祖欲派趙普為宰相，但正常的程序，皇帝詔敕一定要經宰相副署，而此刻舊宰相既已全體去職，一時找不到副署人。宋太祖召集群臣會商辦法，當時有人獻議：“唐代皇帝曾有一次下敕未經宰相副署，是在甘露事變時，當時前宰相已死，皇帝臨時封派宰相，就由尚書仆射參知政事來蓋印。現在我們可以仿唐代的方式來辦理”。但同時就有人反對，“唐代甘露事變用這種方式，是因為亂時，隻好變通權宜出這樣的辦法。如今大宋升平，不能相唐代亂世那樣。”就這樣，再三商討，還是決定由當時開封府尹副署蓋印。
當時宋都設在開封，開封府尹等於國民政府建都南京時的南京市長。當時的開封府尹是趙匡義，是宋太祖的嫡親胞弟，也是後來的宋太宗；他蓋了印，才算完備了這一詔敕的法定手續。根據這一點看，中國過去的政治，不能一切全由皇帝專製，全無半點法律的精神。它也自有製度，自有法律，並不全由皇帝一人的意誌來決定一切。類似於這樣的事情，曆史上並不少見。
又比如，在明代，皇帝有內閣做參謀，但是內閣並不是真正的宰相，隻是皇帝的私人秘書。明代有名的內閣大學士張居正，曾是神宗萬曆皇帝的老師，等神宗登基之後，張居正是當朝皇帝老師，又是內閣大學士，所以權傾朝野。當時皇帝隻有十來歲，少不經事，所以國家上下的很多事情，都由張居正來打理。
然而張居正也見不到他的學生神宗的麵，大學士照政製論，無法主持政令。於是張居正隻有同司禮監的太監往來，才能施展抱負，策動當時的政事。當時朝臣都反對張居正，他既然不是宰相，不是政府正式的行政首長，就不該弄權專政。
這些人對他的批評可謂到了要害。當時，尚書六部才是政府的最高行政長官，他們隻須聽命於皇帝，並不用聽命於內閣。假如內閣和六部發生了意見，六部完全可以：你不是宰相，不是大臣，不該管我們的事。從正統的觀念來，不該管的事而管，不該攬的權而攬，這就是權臣，而非大臣。
而明代的製度，根本沒有一個正式的宰相。明太祖在洪武年間就把宰相胡惟庸殺了，也不許後人立宰相。當時的六部尚書和七卿九卿，才是名正言順的大臣。反對張居正的人，他們認為部院分理國事，理當受皇帝節製，張居正做內閣大學士，隻是皇帝私人顧問，不該借著這一點關係正式出麵來幹涉部院，那是越權。
張居正要各衙門奏章公事每樣備兩份，一份送內閣，一份送六科給事中。但是內閣不像六部的給事中，是無權過問奏章的，張居正的做法動機雖好，還是犯了當時的法，所以很多人不服他。當時有人反對張居正，張居正隻有向皇帝去辭職，他他“所處者危地，所理者皇上之事，所代者皇上之言”，這幾句話，正明了他自己也覺得自己的身份尷尬。
又比方明清兩代的師爺，他們經手一切文書簿籍、例案掌故，於是趁機操縱這些來束縛他們的上司。就算長官賢明，也無奈他們何。錢穆，這是法律製度的病，而不是人的病。
現代都中國人不講法，在錢穆的眼中，中國政治的傳統毛病卻恰恰就在太講法，什麽事都依法辦。孔子的“名不正則言不順，言不順則政令不行”，這其中的“名”就是一種法律認可的名義。我們往往太講究這種名正言順，而誤了事情。
曆史注腳：
權臣與弄臣
權臣弄權與大臣當權，在中國傳統政治觀點上是大有分別的。大臣是在當時的製度上有他正當的地位，受到製度的保護。在中國傳統製度下，宰相可以過問任何事情，假如他不問事，不當權，這就是他的失職，是無能。但是若非宰相，而問事攬權，就是奸臣、權臣。權臣弄權，這是違反國法的，也是違反政治上的傳統道德的。
諸子百家的法律思想
儒家強調主要依靠道德、禮儀教化手段並由聖君、賢臣來治理國家，法律（刑罰）隻能作為輔助手段。主張“德治”、“禮治”或“人治”，反對“法治”，實行“德主刑輔”。
以老子和莊子為代表的道家，認為國家應實行“無為而治”，他們既反對儒家的“人治”，也反對法家的“法治”，提倡以道為核心的自然法則。“人法地，地法，法道，道法自然。”
以墨翟為代表的墨家所講的法是包括法律、道德等所有規範，他們從“兼相愛，交相利”，即從人們互愛互利的社會信念出發，主張以“的意誌”作為法的根源，以為法，順法而行。應重視生產和節約，才能抑製犯罪；要求選拔賢才公正執法。
由商鞅、韓非等人為代表的法家提出與儒家相反的法家思想，他們強調法律及其強製作用，而輕視聖賢或道德感化作用，即主張“法治”。那時法家所主張的“法治”，是以加強君主專製和嚴刑峻罰為基礎的，不同於西方17～18世紀反封建專製、反酷刑的法治。
三曆史第一冤案：“封建專製”
並不存在的“封建”
要翻案，錢穆為中國曆史所翻的最大一案，莫過於他否認中國的傳統政治，是君主專製。他自稱“作者將不憚反覆對此問題作辯護”。的確，無論是在他的《國史大綱》、《曆代政治得失》、《國史新論》當中，還是在他其他散文、演講稿中，他都一而再、再而三地大聲聲稱，中國並不是一個有兩千年封建帝製的國家。
秦朝以後中國的傳統政治，保留了一個君職與臣職的劃分，可以就是王室與政府的劃分。在漢代，內朝指王室，外朝指政府。全國財政收入，屬於大司農的歸政府，屬於少府的歸王室，這一劃分，曆代大體都保持了。宰相是政府領袖，中國傳統政治內宰相的地位和職權，便表示皇權不是獨大的。
就西漢來，皇帝的秘書處“尚書”隻有四員，但宰相的秘書處卻有十三個部門，這十三個部分組織龐大，全國一切行政，都在宰相的掌管之下。後代尚書六部二十四司，在此十三曹中都已包括。每一曹的職權，幾乎與後代的專部大臣一樣。但他們俸祿很低，隻有百石，還不及一個縣長。
這十三曹的長官，並不是政府的正式官，他們相當於封建時代所謂的陪臣，但他們在當時的威望極高。上自各部部長及省主席，下及社會賢達，都可由宰相自由聘任。宰相的權力如此大，自然也就有很多人願意給宰相當個陪臣了。官職吏職，在當時觀念上，也並無高下清濁之分。
據《通典》載，漢代宰相府不設門鈴門鼓之類的東西，表示相府對社會開放，人人有事，便可直接到相府去。相傳有某宰相，他曾有一個名叫宜祿的門衛，後來人民到相府，就隻喊一聲宜祿，便可以引見宰相，明自己的事情。
到唐代，宰相的職權更是劃分得明白。全國最高政令，名義上由皇帝頒發，在法理上，則全由宰相擬定。最高議事機關稱政事堂。一切政府法令，須用皇帝詔書名義頒布的，事先由政事堂開會議決，送進皇宮皇帝同意，然後由政事堂蓋印發下。如果沒有政事堂的蓋印，就算不得詔書，在法律上沒有合法地位。