【內容摘要】司法是國家治理的重要手段，發揮著保障民眾權利、維護法律統一、彰顯社會正義的功能。《民事訴訟法》修訂前，我國將獨任製與簡易程序、合議製與普通程序簡單對應，不僅導致因緩解案多人少矛盾而出現的“形合實獨”“合而不議”等現象無法根除，而且與中基層法院的基本功能亦不相適應。審判組織形式與訴訟程序屬於不同的範疇，前者是以案件難易程度為主要標準並結合法官的綜合素質（業務能力和道德水準）確定法官資源的合理投入。隨著四級法院職能分層及審級製度改革，有必要擴大民事案件獨任審理的適用範圍，探索建立基層法院及其派出法庭以“獨任製簡易程序為主、獨任製普通程序次之、合議製普通程序為輔、合議製簡易程序為例外”、中級法院一審二審均以“合議製為主、獨任製為輔”的模式，並加強立案庭法官團隊建設，建立立案階段審判組織形式的確定機製和獨任製與合議製之間的轉換機製。
【關鍵詞】獨任製 簡易程序 普通程序 國家治理
文章來源：《政法論叢》2023年第4期
因篇幅所限，省略原文注釋及參考文獻。
獨任庭是與合議庭相對應的一種審判組織形式，二者直觀地體現為直接參與具體案件審理的審判人員的數量。近年來，關於擴大民事案件獨任審理適用範圍的討論時有提及，盡管各自主張略有差異，但總體上形成了一些共識。比如，解除對“獨任製=簡易程序”“獨任製=基層人民法院及派出法庭”的簡單捆綁，建立獨任製普通程序和合議製簡易程序，在中級法院有限度地適用獨任製等。2019年2月27日，最高人民法院印發的《關於深化人民法院司法體製綜合配套改革的意見——人民法院第五個五年改革綱要（2019-2023）》（簡稱《五五綱要》），將“探索推動擴大獨任製適用範圍”作為“推進民事訴訟製度改革”的一項內容，由此從學術討論轉向正式的改革實踐。2019年12月29日，全國人大常委會通過了《關於授權最高人民法院在部分地區開展民事訴訟程序繁簡分流改革試點工作的決定》；根據授權，2020年1月15日，最高人民法院發布了《民事訴訟程序繁簡分流改革試點實施辦法》（簡稱《繁簡分流試點辦法》），該辦法第16條第2款規定“基層人民法院審理的事實不易查明，但法律適用明確的案件，可以由法官一人適用普通程序獨任審理。”基層法院“獨任製+普通程序”的審判組織進入試點階段。2021年2月27日，最高人民法院院長周強向第十三屆全國人民代表大會常務委員會作的《最高人民法院關於民事訴訟程序繁簡分流改革試點情況的中期報告》（簡稱《報告》）指出：“一年來，試點法院一審獨任製適用率為84.8%，較改革前提升14.8個百分點，二審獨任製適用率為29.3%，基本形成一審‘獨任製為主，合議製為輔’、二審‘合議製為主，獨任製為輔’的審判組織格局。”2021年12月24日，全國人大常委會審議修改的《中華人民共和國民事訴訟法》第40條第2款增加了“獨任普通程序”、第41條增加了“中級法院二審適用獨任製”、第42條規定了“不得獨任審理情形”、第43條規定了“獨任製轉合議製”等，可見此次《民事訴訟法》的修改，吸納了學界觀點及試點改革成果。從實踐層麵來看，完善民事訴訟獨任製適用範圍應當把握好價值取向、適用標準、簡易程序轉普通程序、獨任製轉合議製、中院和專門法院司法確認適用獨任製、配套機製等六個問題。此外，盡管擴大獨任製適用範圍在試點省（市、區）已經過試點實踐，且已得到立法確認，但獨任製的適用範圍如何確定，不僅僅是民事訴訟程序的設計問題，更重要的是應當將之納入到國家治理的總體視野和我國司法改革的總體架構中去考量，從國家法治與民事司法的關係中尋求該項改革的必要性、正當性和可行性。
一、民事案件獨任審理與簡易程序應當“解綁”的理由
審判組織形式與民事訴訟程序的簡單結合造成了長期以來獨任製適用的實踐困境，這肇因於《民事訴訟法》製定時的特定曆史背景，而“形合實獨”等變通適用以及人案矛盾加劇成為解除“普通程序=合議製”的現實動因。
（一）獨任製與簡易程序“捆綁”的立法溯源
作為一種審判組織形式，獨任製（獨任庭）與合議製（合議庭）在《民事訴訟法》上並無獨立的位置，而是將之置於訴訟程序之下，由此形成的基本模式是：簡易程序是普通程序的簡化，該“簡化”涵蓋了各類訴訟材料的提交和送達時限、庭審等程序，也包括對審判組織形式的簡化，即由普通程序的合議製簡化為一名審判員獨任製。從《民事訴訟法》（2021年修正）第十三章“簡易程序”僅有的11個法律條文中可以看出，適用簡易程序審理案件具有充分的靈活性。
結合《最高人民法院關於適用＜中華人民共和國民事訴訟法＞的解釋》（法釋［2015］5號）（簡稱《解釋》）進行理論梳理，簡易程序的核心要點包括：（1）適用案件範圍，即法定適用於“事實清楚、權利義務關係明確、爭議不大的簡單的民事案件”，但對於其他案件，即便不具備上述特點，當事人雙方可合意適用簡易程序。此外，《解釋》第257條對“不適用簡易程序”的案件進行了排除。（2）適用法院層級：僅為基層法院及其派出法庭。（3）審判組織形式：獨任製。（4）審限：三個月，可延長，但需經雙方當事人同意繼續適用簡易程序，且最長累計不超過6個月。（5）當事人可對簡易程序提出異議，法院經審查或可依職權裁定將簡易程序轉為普通程序。（6）新增小額訴訟作為簡易程序的一種形式，實行一審終審。（7）訴訟程序比普通程序簡便、靈活。此外，《最高人民法院關於適用簡易程序審理民事案件的若幹規定》（法釋［2003］15號）（簡稱《若幹規定》）對簡易程序的適用範圍、起訴與答辯、審理前的準備、開庭審理、宣判與送達等進行了詳細規定，其形式類似於《民事訴訟法》第十二章“第一審普通程序”，內容基本上被《解釋》所吸收，主要體現為上述第（7）所概括的訴訟程序，更靈活、方便。因此，簡易程序的核心要義是第（1）至（5），其中第（2）和（3）限定了簡易程序的適用法院層級和審判組織形式，屬於強製性規定，且不存在理解分歧，而第（1）以及（4）和（5），實踐中經初步審理不屬於“簡單案件”、當事人合意以及法官因審限需要等，可從簡易程序轉化為普通程序，進而適用合議製。此外，適用簡易程序審理的案件，如出現訴訟中止、終結等特殊情況或其他未規定的情形，仍適用“第一審普通程序”；而2018年10月26日修訂並於2019年1月1日正式施行的《人民法院組織法》第三章規定了“人民法院的審判組織”，獨任製與合議製主要體現為審判人員的人數差異，對案件事實認定和法律適用、裁判文書署名等本質上無差異。
由此造成的結果是普通程序是民事訴訟程序的“標配”，簡易程序則是對普通程序的簡化，而獨任製內置於簡易程序，作為簡易程序運行的一個要素，加上“我國立法對普通程序的倚重以及對合議製的尊崇直接造就了‘普通程序=合議製，簡易程序=獨任製’等式性的格局，並使審判組織的適用具有明顯的‘合議製為主、獨任製為輔’的特征。”如果結合上述第（1）和（5），該等式性可進一步拓展為以下三種形式：“簡單案件=簡易程序=獨任製”、“非簡單案件+當事人合意選擇=簡易程序=獨任製”以及“初判簡單案件（簡易程序、獨任製）實際非簡單案件（普通程序、合議製）”。從理論上講，對於簡單案件，1名審判員完全有能力主持庭審並作出公正裁判，無需組成合議庭。但所謂的“簡單案件”隻是立案庭法官根據案件情況的初步判斷，不排除“看似簡單實則複雜”的情況，適用簡易程序和獨任製難以做到“依法查明事實，準確適用法律”，對此種情況則有必要轉化為普通程序“或者”由3名及以上審判人員共同審理。之所以用“或者”，是因為訴訟程序的完全性與審判人員多寡不一定存在必然聯係，如果僅從案件的複雜與簡單程度中尋找依據，似乎仍是按照上述邏輯的一種假設，甚至是未被深入討論的問題。這或許是長期以來立法層麵堅持把“獨任製=簡易程序”進行捆綁的重要原因。
（二）審判組織形式（獨任製\/合議製）與訴訟程序（普通程序\/簡易程序）不存在直接相關性
訴訟程序的價值包括公正、效率、安定等，外在地體現為規範性，目的在於確保當事人在場且平等、法官不偏不倚，同時以可預期的程式促進訴訟效率，而“審判形式是國家對審判人力的投入，其作用在於以合理的人力投入來保證案件的事實認定和法律適用盡可能正確。”一般而言，群策群力相對更為可靠，但群體決策並非絕對優於個體決策。更重要的是，司法判斷不同於民意征集，司法民主不同於政治民主，它的根本職能在於發現真實並作出符合法律的判斷而非僅僅是不同意見的充分表達，且“法官的唯一上司是法律”，“司法民主”所追求的是對案件事實的全麵把握和對法律條文的精準理解，不存在法官自身的訴求以及立場問題。因此，人力投入增加與訴訟價值實現處於不同的維度，二者並不存在必然的正相關性。恰恰相反，在無需人力增加的情況下，因民主之需而采用合議製，不僅會造成資源的無端浪費，以及可能出現群體決策的劣勢，還會引起實踐中通過變通的方式自覺迴避，其中最重要的考量因素則是訴訟效率。亦即，訴訟程序的具體適用必須考慮適當性。“1877年德國《民事訴訟法》自誕生以來，雖然為了迎合時代的要求已經數度修改，但任何一次修改無不以‘程序促進’作為改革的目標。‘適當、公平、迅速、廉價’的解決法律糾紛是民事訴訟的理想。”
是否采用獨任製，關鍵在於一名法官能否獨立地對事實認定和法律適用作出準確的判斷，而非取決於適用哪種訴訟程序。如果案件符合“簡單案件”的外觀，但審理過程中因涉及人數較多、事實比較複雜或認定出現困難等原因，法官可以在集中庭審中圍繞不同的爭議焦點組織法庭調查和辯論，該程序則類同於普通程序；同樣，在普通程序中因案件較為簡單，一名法官完全有能力駕馭庭審並依法作出裁決，則無需采用合議製。如果說立法者、當事人及社會公眾對獨任製的主要顧慮在於獨任法官的公正性層麵，包括因自身能力不足的認知缺陷和不受監控的擅權獨斷風險，打消該顧慮則依賴於司法發展的社會條件以及製度建設，下文將集中討論。而法官對獨任製還是合議製的選擇則存有矛盾心理：一方麵，隨著立案登記製改革，在案件量持續激增的情況下，人均結案量已以數百計，每個工作日結案數將達到1件及以上，即便是“5+2”“白+黑”亦難以應對，法官普遍處於疲於應付的狀態，理論上講，案件審理質量必然會受到影響。與合議製相比，采用獨任製，即便是適用普通程序，亦可將工作量減少2\/3，這不僅有助於緩解法官的壓力，而且某種程度上可為法官仔細地鑽研案件提供外部環境。另一方麵，司法責任製成為扣在法官頭上的“緊箍咒”，從法院責任到法官個人責任的轉變，獨任法官麵臨著無可分解的責任壓力，如同合議庭麵對難判的案件時習慣於提交審委會以實現責任轉嫁一樣，一些法官又傾向於通過合議製來實現責任分擔。
由此可見，究竟采用獨任製還是合議製，實踐中存在著複雜動因，適用簡易程序還是普通程序隻是其中之一，且二者的簡單對應並不能徹底化解司法實踐中麵臨的複雜因素。審判組織形式直接地體現為人力資源配置，屬於公共司法資源投入，“複雜案件=普通程序=合議製”“簡單案件=簡易程序=獨任製”，這種配置雖然具有一定的合理性，但由於審判組織形式與訴訟程序不存在直接的相關性，將二者簡單對應、將獨任製與簡易程序進行“捆綁”就失去了充分依據，此為對二者進行“解綁”的根據和理由。
二、民事案件獨任審理應否擴大適用範圍的取決因素
由於作為審判組織形式的獨任製或合議製與適用何種訴訟程序不存在直接的相關性，將獨任製限定為簡易程序導致普通程序的“形合實獨”，此種現象反映出審判組織形式的選擇主要取決於獨任法官能否作出公正判決，既取決於法官內因也需要外部機製保障，這是獨任製應否擴大適用範圍的決定因素。
（一）審判組織形式的選擇取決於法官能否公正決策
訴訟程序（普通程序、簡易程序）與審判組織形式（合議製、獨任製）是兩個不同層麵的問題。訴訟程序適用的考量因素主要有兩個：一是充分保障當事人的程序權利，使其有機會充分地展示證據、闡明案件事實和表達意見，這也是法官作出公正裁判的基礎；二是確保訴訟效率，避免程序繁冗拖遝，無端浪費時間成本和司法資源。具體適用應當堅持充分保障當事人程序權利優先，同時兼顧訴訟效率。盡管訴訟程序的完全性是法官裁判的“過程性”前提，但主要是立足於當事人的角度，是對其參與訴訟的“機會”的分配。簡易程序表麵上是對普通程序的簡化，實則是基於“程序必要性”（也可理解為“程序不必要性”）對某些不影響當事人程序權利但可能導致訴訟程序繁冗拖遝的程序的刪減，這並非僅僅源於程序設計，而是根本上在於民眾對訴訟效率的需求以及對程序簡化的普遍認可。而審判組織形式的選擇，則主要源於司法權的判斷權屬性，是立足於法官裁判的角度，本質上是個體決策還是群體決策的問題，集中體現在“判斷權”的行使環節。
結合《民事訴訟法》及其《解釋》以及《人民法院組織法》《若幹規定》《繁簡分流試點辦法》等相關規定，如果從訴訟程序的角度分析如何選擇審判組織形式，或許正當性並非十分充足。因為無論是普通程序還是簡易程序，占據較大篇幅的是“程序性事項”，屬於司法運行中的事務性工作，並不需要法官作出判斷，自然更不需要由3名法官組成合議庭進行處理。此外，在程序運行中固然存在著一些需要法官依法作出裁定或決定的事項，但真正需要“判斷”的事項並不多，而且程序性事項是否違法，除非麵對非常複雜的情形，一般而言，法官隻要履行一般注意義務即可作出判斷。對於具體案件的審理而言，法官除了確保訴訟程序的順利進行外，判斷權的發揮空間主要是對事實的認定和法律的適用，最終體現在裁判文書中，展示的是法官作出判斷的法律推理和說理。這與采用具有完全性的普通程序抑或被簡化的簡易程序並無直接關係，而獨任製與合議製的實質區別在於個體決策還是群體決策。
根據決策理論，個體決策與群體決策各有優劣勢。“作為群體決策的合議製，優勢有：一是信息更為全麵。……二是決策認可度提高。……三是結論更加體現法律精神。”但同時也存在著決策時間（效率）、正確性、創造性、風險性等方麵的不足，也就是說，群體決策盡管可以克服個體決策的某些缺陷，但並非絕對優於個體決策。然而，立足於當事人和社會公眾的視角，他們所關注的並非個體決策與群體決策的優劣勢比較，而是決策者是否具備公正、全麵、充分的決策能力。或者說，他們對決策者是否具有充足的信心，而該信心不僅來源於決策者的自身素質，還包括當事人和社會公眾的心理認同，二者之間存在著相互強化的作用。就審判組織形式的選擇而言，主要考量因素包括：（1）案件的難度；（2）法官的業務能力；（3）法官的道德水準；（4）法院的整體公信力。2021年《民事訴訟法》修改前將審判組織形式（獨任製或合議製）與訴訟程序（簡易程序或普通程序）進行對應，既源於大陸法係國家立法的一般模式，也是改革開放伊始特定曆史背景之使然。一方麵，走出法律虛無主義的陰影，亟需進行嚴密的程序設計來保障訴訟運行的科學性和規範性，進而將標準的普通程序作為一般模式，而簡易程序則成為必要的補充；另一方麵，人們的法律意識普遍比較淡薄，無論是當事人還是立法者對法官個體能否公正裁判均信心不足，這構成了將“普通程序+合議製”作為民事訴訟一般模式的外在條件，以此克服個體決策的專斷、不全麵、不受監督之弊端。概言之，當法官業務能力普遍較低，或法官道德水準普遍較低（需要相互製約監督）,或法院公信力整體較低時，社會各界普遍信任集思廣益的群體決策，合議製自然是必然選擇。但當法官的職業化、專業化程度不斷提高，法院公信力顯著增強的情況下，每個法官對同一案件的總體判斷趨於同質化，此時合議製的群體決策優勢將不再凸顯，甚至會陷入糾纏於細枝末節、民主決策形式化、效率低下等固有缺陷，由此掩蓋群體決策的優勢，此時相比而言獨任製更契合當事人的訴訟需求。因此，獨任製是否適用於普通程序，其衡量標準在於獨任法官能否作出與合議庭相同的裁決。
（二）保障獨任法官公正決策的機製日益成熟
社會各界對獨任法官直接作出司法決策的隱憂在司法改革中亦逐步得到破解。以員額製與司法責任製為兩翼，輔以法律職業資格考試（改革前的司法考試）、法官由省級委員會統一遴選以及逐級遴選等，為法官專業化、職業化以及審慎行使司法權力提供了製度保障，使員額法官無論是業務能力還是職業道德均能夠且必須對案件作出合乎法律的判斷。一方麵，員額製改革真正地實現了法官的專業化、職業化，使法官成為具有法律專業知識背景人員的職業，切實地提升了法官的業務能力，有效地化解了人們對法官獨任審理案件能力的質疑。新修訂的《人民法院組織法》第47條以及2019年4月23日修訂並於10月1日起施行的《法官法》，對法官的條件和遴選等作出了明確規定，不僅對法官而且對院長等均要求具備法學專業知識和法律職業經曆。
從現實情況來看，因曆史原因，盡管我國各級法院部分法官的資曆不完全符合《法官法》的要求，但司法是專業知識與經驗相結合的職業，且通過員額製遴選，將綜合能力優秀的法官入額，已盡可能地保證了入額法官的業務能力。對於初任法官，嚴格按照《法官法》遴選且該法第17條關於基層任職、一般逐級遴選的規定，可期的未來，法官將是由法律職業者組成的專業群體。另一方麵，《五五綱要》進一步強調“構建以司法責任製為核心的中國特色社會主義審判權力運行體係”，司法責任製改革是法官依法履行職責的有力保障，逐步實現“有權必有責、用權必擔責、失責必問責、濫權必追責”，這是麵向社會各界關於“還權於獨任法官和合議庭”後如何實現權力監督的“定心丸”。新型審判團隊的獨任製，因獨任法官需要獨自承擔司法責任，這必然會倒逼其審慎地行使權力。為此，《最高人民法院關於完善人民法院司法責任製的若幹意見》（法發［2015］13號）（簡稱《司法責任製若幹意見》）、《最高人民法院關於落實司法責任製 完善審判監督管理機製的意見(試行)》（法發［2017］11號）等司法文件對放權後如何加強監督進行了係統規範，實際上是在法官自我負責的基礎上進一步加強法院內部監督，而並非徹底放權於法官。
除了以司法責任製為核心的法官自我約束以及法院內部監督外，社會輿論監督也構成了對獨任製法官的強力製約，特別是自媒體的全麵普及，促使法官（包括獨任法官）更需慎之又慎。一方麵，隨著民眾法律意識的日益增強，當事人獲取法律知識的渠道增多，法律知識供給的專業壁壘被打破，“動動手指”就能從網絡上搜集到與案件相關的法律條款甚至類似案例，盡管網絡上的一些內容並不嚴謹甚至存在錯誤，但通過比較，當事人大致可了解案件的可能結果。加上法律服務的不斷完善，盡管我國尚未實行律師強製代理製度，但當事人在庭審中已不再是被動的參與者，在訴訟程序運行中，無論是獨任製還是合議製，“角色分化與法官角色的變化使程序的控製權和決定權分解。……法官不再是訴訟場域的唯我獨尊者，而轉化為參與到訴訟過程中的溝通者和公正裁判者。”另一方麵，網絡化的社會輿論監督，對法官行使司法權形成了更大的壓力，無論案件是否複雜，稍有不慎，可能會被炒作成熱點事件，在網絡上形成無法控製的輿情。
因此，法官不僅需要麵對“終身負責”的無期限責任，使得將每一個案件辦成經得起曆史檢驗和當事人認可的“鐵案”成為一種自我要求，還需要警惕因行為不規範、裁判不當等引發網絡輿情。對於獨任製法官而言，這種責任和壓力更大，不僅在簡易程序中不能掉以輕心，在“普通程序+獨任製”的模式下更需秉承公正與效率的價值目標，從規範的訴訟程序中尋求“自我保護”。
三、擴大民事案件獨任審理適用範圍具備現實條件
除了法官隊伍自身職業化、專業化水平的提升，以及以司法責任製為核心的多元監督機製為獨任法官公正裁判提供了內外因保障條件外，從以主審法官為核心的新型審判團隊改革及運行情況以及司法數據來看，擴大民事案件獨任審理適用範圍已具備了組織條件和實踐基礎。
（一）以主審法官為核心的新型審判團隊為擴大獨任審理奠定了組織條件
黨的十八大、十九大、二十大以來，我國司法體製改革取得了突破性進展，建立了符合審判權力運行規律的機製，初步形成了中國特色社會主義審判權力運行體係，主要是圍繞“讓審理者裁判、讓裁判者負責”的一係列改革，真正地還權於獨任法官或合議庭。首先，改革原有的裁判文書逐級簽批製，由裁判者直接簽發並對事實認定和法律適用負責。新修訂的《人民法院組織法》第32條和第33條鞏固了該改革成果。其次，改革法院內設機構，逐步對具有行政色彩的審判庭設置進行改革。該法第27條規定：“人民法院根據審判工作需要，可以設必要的專業審判庭。法官員額較少的中級人民法院和基層人民法院，可以設綜合審判庭或者不設審判庭。”這既克服了法官對審判庭的行政依附，又為基於案件審理情況動態地配置法官資源提供了依據。最後，在此基礎上，實行人員分類改革，並以員額製為中心建立審判團隊。目前，我國各地法院建立的審判團隊模式各不相同，主審法官、法官助理、書記員的配置存在著諸如“1+1+1”“1+1+n”“1+2+n”“2+n+n”“3+n+n”等不同模式，無論哪種模式，在該審判團隊中，各自職責清晰、各負其責，將入額的主審法官從事務性工作中解脫出來，使其集中精力做好審判。因員額及編製限製，目前以及未來較長一段時期內，基層法院及派出法庭乃至一些中級法院的審判團隊或許以“1+1+1”“1+1+n”“1+2+n”為主，1名主審法官負責1個審判團隊將是常態，這既契合基層乃至中級法院的現實需要，也為獨任製審理案件奠定了組織基礎。
建立以主審法官為核心的新型審判團隊，某種意義上是基於司法權力運行規律和司法實踐需要，將原有的以承辦法官為核心的合議製改革為以主審法官（取代“承辦法官”之名）為核心的獨任製，為實現“形獨實獨”“形合實合”，建立“獨任製為主、合議製為輔”的基層法院民事案件審理模式，並有限度地擴展至中級法院提供了製度條件。否則，正如某中級法院審判團隊組建運行所反映的問題——或“‘審判團隊’僅為‘合議庭’的簡單更名，審判權行使仍以合議庭層級匯報的傳統方式運行”，或“‘合議庭’中嵌套多個小‘審判團隊’，二審審級監督仍以實質上的‘獨任製’方式運行”，或“‘審判團隊’中嵌套多個‘合議庭’，層級管理範圍與主體不變甚至變相增加管理層級”，特別是“二審案件中又以不開庭的詢問方式審理的案件居多，親曆審判的隻有承辦法官及其審判輔助人員，法官助理甚至都未能實現全程親曆參與庭審，合議庭其他成員很難做到對案件的精細判斷與實質把握，大量‘1+1+1’審判團隊模式的存在使得中級法院‘名合實獨’的問題更加突出”，走的仍是合議製下以承辦法官為中心的“老路”。此即表明，由1名主審法官組建的不同模式的審判團隊（“1+1+1”“1+1+n”“1+2+n”“1+3+n”等）要組建合議庭，合議庭成員必須跨審判團隊組建（由“主審法官+人民陪審員”組成合議庭除外），如仍以“合議製為主”，不僅增加了難度，而且未必能取得改革的效果。對於以“1+1+1”為主要模式的基層法院更是如此。因此，采用獨任製還是合議製，應當與新型的審判團隊下的司法權力運行機製相適應。
（二）將獨任審理擴大到普通程序具有實踐基礎
根據2021年前的《民事訴訟法》，適用普通程序的案件需要由3名及以上（單數）法官或者法官與人民陪審員組成合議庭進行審理，其理論預設是此類案件不屬於“簡單案件”，需要通過合議庭法官群體決策以克服獨任法官個體決策的缺陷，進而實現公正裁判。然而，長期以來，關於合議製的質疑不斷，最突出的是“形合實獨”，即由1名承辦法官“全麵負責”案件，包括對事實認定和法律適用提出初步意見，而合議庭其他成員盡管也討論案件、發表意見，但受困於案多人少矛盾等現實因素（其他合議庭成員作為承辦法官也“全麵負責”分配給他的案件），他們往往扮演著參與或附議的角色，即所謂的“合而不議”。
對此，學界大多從如何確保合議庭成員（含人民陪審員）切實履行合議職責進行程序設計——這對於確需合議製的案件而言自然是非常必要的，卻忽略了兩個基本問題：一是“形合實獨”的現象為何無法徹底杜絕，特別是在建立了司法責任製的情況下，未深入參與案件審理的合議庭成員為何自甘冒風險在裁判文書上簽字？如果將之解釋為“對承辦法官的高度信賴”顯然是沒有說服力的。因為這涉及到法律責任的共同承擔，甚至案件被發迴重審或改判，某種程度也構成了對法官的評價。合議庭的每名成員簽字時理應非常謹慎，卻仍然自願簽字，這或許還是需要根據承辦法官“全麵負責”案件的實際效果分析這種現象的根本動機，即“形合實獨”可產出與實質性合議製相同的裁判結果。二是從實踐情況進行驗證，通過“形合實獨”的合議庭作出的判決，確實得到了絕大多數當事人予以認可。以北京市某區法院為例，“就上訴率和發改率而言，2015年獨任製（上訴率28.25%、發改率6.70%）均低於合議製（上訴率39.79%、發改率10.57%），2016年獨任製上訴率（22.25%）略高於合議製（18.53%）而發改率仍是獨任製（9.52%）低於合議製（11.54%）”p352-年最高人民法院繁簡分流改革試點成效顯示：“一審獨任製案件上訴率為6.2%，二審改發率0.62%，二審獨任製案件再審改發數為0，審判質量呈現良好態勢”，2021年7月30日《武漢市中級人民法院關於民事訴訟程序繁簡分流改革試點工作情況的報告》顯示：“試點以來，全市法院獨任製案件上訴率6.77%，同比下降4.6個百分點，二審改發率0.18%，同比下降3.72個百分點”。自2022年1月1日新的《民事訴訟法》實施以來，四川省成都市武侯區人民法院“截至2022年8月，一審案件獨任製普通程序適用率穩步提升，平均審理期限66.36天，改發率0.15%，服判息訴率90.12%，一審獨任製普通程序製度效能得以充分釋放。”盡管尚無數據充分表明，合議製普通程序審理的案件中確經合議庭成員同等參與的案件比例，但筆者與法官進行交流時獲知，“由1名承辦法官主要負責、其他合議庭成員參與”是一種常態，即“普通程序適用率高、陪審員參審率畸高、合議意見分歧率極低，均不持異議”。從以上數據可以看出：普通程序中實質上的獨任審理（形合實獨）並未影響案件審理質量。司法實踐實證數據表明：“普通程序=合議製”導致披著合議“外衣”的“形合實獨”可能就無法避免，而“案多人少”僅僅是一個外部誘因，根本在於適用普通程序審理的大部分案件，承辦法官的個體決策並不會嚴重影響審判質量已成為心照不宣的事實，合議庭成員的實質性集體決策在法官們看來已有些“多餘”且浪費司法資源。
從2021年2月27日最高人民法院院長周強作的《最高人民法院關於民事訴訟程序繁簡分流改革試點情況的中期報告》來看：“一年來，各試點法院共適用簡易程序審結案件207.98萬件，簡易程序適用率達到63.8%，平均審理期限48天，較法定審限縮短42天，審理效率明顯提升。簡易程序案件上訴率為7.6%，二審改發率為0.8%，較試點前同比分別下降18.1%和13.4%，案件質量相關指標均優於全國平均水平。”“一年來，試點法院一審獨任製適用率為84.8%，較改革前提升14.8個百分點，二審獨任製適用率為29.3%，……試點法院獨任製一審案件上訴率為6.1%，二審改發率為0.6%，同比分別下降27%和29%；獨任製二審案件提起再審率為0.6%，再審改發數為17件，案件質量指標一定程度優於合議製案件。”各試點法院簡易程序（全部是獨任製且為一審）適用率為63.8%，一審獨任製適用率為84.4%，表明一審普通程序獨任製適用率達到21%，而一審普通程序合議製適用率為15.6%，該數據與重大、複雜、疑難案件占10%-20%的估計值基本吻合。亦即：大概20%以內的案件屬於重大、複雜、疑難案件，應當由合議庭進行審理，而超過80%的案件（不全是《民事訴訟法》及其《解釋》所規定的“簡單案件”）可由獨任法官審理。至於適用簡易程序還是普通程序，應當根據對案件事實進行調查、舉證質證等具體情況而定。根據《報告》中的這兩組數據，就案件質量而言，試點法院試點前簡易程序上訴率為25.7%，一審案件獨任製上訴率為33.1%，與前文引用的北京市某區法院2015-2016年的一審上訴率數據基本吻合，而試點後一審上訴率、二審發改率都大幅下降，且獨任製案件質量指標一定程度優於合議製。
上述分析表明：一方麵，在已經建立了司法責任製、防止幹擾司法案件登記報告製度等司法權內外部監控製約機製以及法官職業素質普遍提升的背景下，獨任法官的恣意空間已受到很大壓縮、職業自覺的戒律以及法律素質總體上可確保審判質量。另一方麵，通過對案件的精準識別，采用與案件複雜程度相匹配的審判組織形式，應是“簡案快審、繁案精審”的應有之義，解除立法上將審判組織形式與訴訟程序、法院層級的對應性“捆綁”，是解決立法與實踐相脫節、優化司法資源配置、提升司法效率的必然選擇。
四、擴大民事案件獨任審理適用範圍的具體思路
承前所析，實踐中的“普通程序=合議製”往往被異化為“普通程序+獨任製”，既是法官緩解人案矛盾的現實選擇，也表明普通程序並非不能采用獨任製。相反，“藏著掖著”的獨任製並未對適用普通程序審理案件造成衝擊。近年來的員額製、司法責任製等改革，從業務素質和終身責任等正反兩個方麵對獨任法官適用普通程序審理案件進行了規製，一般意義上足以打消社會各界對獨任製的顧慮——這種顧慮事實上與案件的難易程度以及適用何種程序無關，在簡易程序中同樣存在。但獨任製適用範圍的擴大應當是有限度的，需要立足於不同法院的層級定位及審理案件的具體情況予以確定。
（一）案件難易程度：獨任製與合議製的分水嶺
按照“主審法官+法官助理+書記員”組成的新型審判團隊運行模式，主審法官的職責聚焦在案件事實認定和法律適用層麵，處於作為判斷權的司法權的核心。究竟是獨任法官獨自決斷還是合議庭的多人共同決斷，其根本標準在於案件的難易程度。因此，“擴大獨任製適用範圍的理論依據應當是案件的疑難度與對審判力量內在要求的規律。民事案件無論基於訴訟標的額大小，還是基於案情的複雜程度，抑或是基於適用法律的難度，客觀上都有簡單、一般和疑難之分。不同疑難度的民事案件，對審判力量的內在要求並不完全相同。”由此，審判組織形式與訴訟程序存在四種組合，即獨任製簡易程序、合議製簡易程序、獨任製普通程序和合議製普通程序。一般而言，由3名主審法官組成合議庭適用簡易程序審理“簡單案件”是對法官資源的浪費，幾乎無人對合議製簡易程序進行討論。但需要注意的是，《司法責任製若幹意見》第4條第2款規定“人民法院可以按照受理案件的類別，通過隨機產生的方式，組建由法官或者法官與人民陪審員組成的合議庭，審理適用普通程序和依法由合議庭審理的簡易程序的案件”。盡管對於該條規定的組成合議庭審理“依法由合議庭審理的簡易程序的案件”尚不明確，但這是否意味著可能建立“合議製簡易程序”以打破“簡易程序=獨任製”尚待討論。至於獨任製普通程序，此為學界對擴大獨任製適用範圍的討論重點，旨在打破“普通程序=合議製”的等式，建立獨任製普通程序，對於相對比較簡單但需要按照“標配”的民事訴訟普通程序審理的案件，可由主審法官獨任審理。
《繁簡分流試點辦法》第16條第2款規定基層法院適用普通程序獨任審理的案件是指“事實不易查明，但法律適用明確的案件”。盡管表述相對仍然比較抽象，但基本上厘清了獨任製普通程序與簡易程序（含小額程序，采獨任製）、合議製普通程序的界限。適用簡易程序審理的是“簡單案件”。根據《解釋》第256條關於“事實清楚”“權利義務關係明確”“爭議不大”的解釋，在當前語境下，此類“簡單案件”似乎無需運用專業的法律知識去判斷，隻要裁斷者辦事公道即可，由入額的主審法官獨任審理似乎有些“大材小用”；而《繁簡分流試點辦法》第17條第（四）項進一步規定了基層法院審理“新類型或者疑難複雜”案件必須適用合議製普通程序。在對獨任製簡易程序、合議製普通程序這兩種模式的案件範圍進行界定之後，就獨任製普通程序而言，其適用案件應是前文所述的“20%的重大、複雜、疑難案件”之外的案件，獨任法官有能力依法查明事實、準確適用法律。而適用普通程序審理的目的正是在於讓當事人更充分地舉證質證辯論、法官更全麵地調查認證，以便更好地查明案件事實。
（二）適用獨任製的法院層級及審級
無論是獨任製簡易程序還是獨任製普通程序，究竟適用於哪個層級的法院，除了案件難易程度外，主要考量因素是法院的功能定位。目前，盡管《民事訴訟法》對各級法院所管轄案件進行了劃分，但四級法院的功能具有同質性，均受理第一審案件，且未區分事實審和法律審，都具有化解社會矛盾糾紛、維護法律統一適用等功能。由於基層法院和中級法院第一審受理絕大部分民事案件，而高級法院和最高法院除了受理在本省（市、自治區）或全國範圍內具有重大影響的一審案件外，主要功能在於對下級法院依法監督及統一法律適用標準，《五五綱要》第29條提出“完善審級製度，充分發揮其訴訟分流、職能分層和資源配置的功能，強化上級人民法院對下監督指導、統一法律適用的功能”，目前，四級法院職能定位改革已取得明顯進展和實效。在金字塔的四級法院體係中，一般而言，“越靠近塔頂的程序在製定政策和服務公共目的方麵的功能越強，越靠近塔基的程序在直接解決糾紛和服務於私人目的方麵的功能越強”，按照法院距離社會的遠近以及“簡案快審、繁案精審”的訴訟程序導向，應建立基層法院以獨任製為主、中級法院以獨任製為輔的審判組織形式。
1.基層法院及其派出法庭以化解社會矛盾糾紛為基本功能，從其定位以及糾紛解決方式來看，適宜以獨任製為主。因為它們不隻是依法審理案件，還肩負著指導人民調解、法製宣傳、統合基層多元糾紛解決機製等基層社會治理功能，是打通法治與基層社會“最後一公裏”的主力和中心。基層的絕大多數案件屬於“簡單案件”或“一般案件”，法院調解及推動訴外調解是化解糾紛的主要手段。《報告》顯示“試點法院訴外委派調解的糾紛化解率達到32%”，基本形成一審“獨任製為主，合議製為輔”的審判格局。因而，有必要在基層法院及其派出法庭實行獨任製全覆蓋，將合議庭作為少數疑難案件的審判組織形式。
2.中級法院肩負著對基層法院一審糾錯以及直接受理一審案件的職責，是連接基層法院與高級法院的紐帶，兼顧事實審和法律審，應以“合議製為主、獨任製為輔”。具體應區分情況分別對待：（1）對於一審獨任製的上訴以及一審合議製但二審不開庭審理的案件，以及標的額較大但屬於前文依據法律關係、法律適用和社會敏感度等綜合確定的“簡單案件”或“一般案件”，可適用獨任製普通程序。（2）除此之外的一審、二審案件，原則上適用合議製普通程序。從新修訂的《民事訴訟法》第41條第2款來看，中級法院適用獨任製的實質性標準是“案件事實清楚、權利義務關係明確”，“包含對案件事實和法律關係的判斷，不僅取決於具體案件當事人的爭議與證據情況，而且與法官個人審判經驗與業務能力密切相關，屬於實質標準，具有不確定性”，實踐中可能導致獨任製擴張或限縮。為此，需要從規範角度，以當事人的爭議點作為核心，以當事人存在事實分歧程度以及法律規範選擇的難度（主要是法律適用的競合、衝突或空白等）作為衡量標準。
3.高級法院和最高法院的職能更偏重於審判監督、指導以及製定審判規則，而且其所受理的一審案件基本上不屬於“簡單案件”的範疇，應堅持合議製普通程序，嚴格排除獨任製和簡易程序的適用。
（三）擴大獨任審理適用範圍的保障機製
打破“獨任製=簡易程序”的藩籬，基層法院及派出法庭建立以“獨任製簡易程序為主、獨任製普通程序次之、合議製普通程序為輔、合議製簡易程序為例外”的審判組織形式與訴訟程序相結合的模式。而中級法院無論一審還是二審均以“合議製為主、獨任製為輔”。在司法實踐中麵臨著兩個突出問題：一是立案時如何確定具體的審判模式；二是如出現特殊情況，如何在獨任製與合議製、簡易程序與普通程序之間進行轉換，進而確立新的審判模式。
立案是糾紛進入法院的“入口”，在全國各級法院建立的訴訟服務中心（大廳），不僅進行立案登記，還賦予其進行訴訟引導、訴前調解等案件分流的職能，對法官的綜合能力要求較高。特別是立案登記時，不僅僅是審查訴訟材料是否齊全，還需要確定審判模式並通過內網自動分案給專業審判團隊，最為關鍵的是判斷是否屬於“簡單案件”，此亦為難點。因此，一方麵，需要進一步加強立案庭的法官團隊建設，順應司法體製綜合改革後的審判權力運行機製，改變以往存在的“立案庭比專業審判庭低一等”的不正確認識或將不勝任專業審判庭工作、綜合素質較低的法官調任立案庭的做法，使立案庭法官與專業審判法官具有同等水準。這樣才能保證在案件的“入口”準確地分配法官資源，從源頭上對審判組織形式與訴訟程序進行最佳組合，以期達到改革的真正意圖並有效緩解人案矛盾。另一方麵，可建立立案庭與專業審判庭的溝通機製，立案庭法官登記立案後，通過對現有訴訟材料的初步梳理，對於無法確定的事項及時與專業審判庭溝通，根據其意見確定審判模式。
由於立案階段隻是初步審查，隨著訴訟程序的推進，如出現不適合按照已確定的審判模式繼續審理的情形，應通過合理的機製進行轉換。《民事訴訟法》隻規定了簡易程序可轉換為普通程序，實踐中往往被異化為規避審限的權宜之舉而飽受詬病，而第43條從立法上確認了獨任製可轉換為合議製。根據前文關於擴大獨任審理適用範圍的基本思路，可探索建立獨任製與合議製之間的雙向轉換機製——由於簡易程序與普通程序的界限不很分明，是否隨之轉換，可因具體情況而定。
1.從獨任製轉換為合議製：（1）如果獨任法官所在的審判團隊為“1+n+n”或“2+n+n”的模式，轉換為合議製時需要與其他審判團隊的員額法官共同組成合議庭，此時應由該專業審判庭庭長召集主審法官會議或專業法官會議，討論是否屬於“非簡單案件”以及是否具有轉換的必要，然後按照少數服從多數的原則作出決定。經討論，由獨任製轉換為合議製後，原獨任法官為合議庭的成員，繼續開庭審理。（2）如果獨任法官所在的審判團隊存在3名及以上員額法官，可由該審判團隊內的員額法官進行討論確定；若無法達成多數意見，可按照（1）的程序決定。
2.從合議製轉換為獨任製，對於當事人而言，可能麵臨著公正（心理上認為的）與效率的價值衝突，原則上應征得雙方當事人的同意或經當事人共同申請，然後由審判長確定1名合議庭成員獨任審理。獨任審理過程中，若當事人針對案件涉及的法律關係、證據或法律適用等出現重大分歧，且獨任法官認為自己很難獨立作出判斷時，可向審判長匯報，自動地恢複合議製，此後無論出現何種情形均應適用合議製，不得再轉換為獨任製。
綜上所述，擴大民事案件獨任審判適用範圍，表麵上源於案多人少矛盾的加劇，但根本在於立足於國家法治的視角，司法體製綜合改革背景下將審判組織形式與訴訟程序的直接捆綁已不具有法理上的充分性。特別是對於基層法院及其派出法庭以及中級法院而言，其化解社會矛盾糾紛、定分止爭的基層治理功能愈加凸顯，入額的獨任法官運用普通程序審理“非複雜疑難案件”成為常態，如果仍堅持“獨任製=簡易程序”且僅限於基層法院及其派出法庭，將無法走出違背合議製要求的“形合實獨”“合而不議”之困境。因此，立足於四級法院審級職能定位改革，以法律職業資格考試、員額製、司法責任製等為保障，打破審判組織形式與訴訟程序簡單對應的做法，探索確立基層法院及其派出法庭“以獨任製為原則、以合議製為例外”、中級法院以“合議製為原則、獨任製為例外”的模式，既符合司法體製綜合改革和司法權力運行規律，也是對司法實踐需要的迴應。《民事訴訟法》對獨任製的修訂實現立法與實踐的有機統一，但由於獨任製的適用條件以及程序轉換等，某種程度上仍是“粗線條”式的，仍需要實踐中進一步探討和完善。
【關鍵詞】獨任製 簡易程序 普通程序 國家治理
文章來源：《政法論叢》2023年第4期
因篇幅所限，省略原文注釋及參考文獻。
獨任庭是與合議庭相對應的一種審判組織形式，二者直觀地體現為直接參與具體案件審理的審判人員的數量。近年來，關於擴大民事案件獨任審理適用範圍的討論時有提及，盡管各自主張略有差異，但總體上形成了一些共識。比如，解除對“獨任製=簡易程序”“獨任製=基層人民法院及派出法庭”的簡單捆綁，建立獨任製普通程序和合議製簡易程序，在中級法院有限度地適用獨任製等。2019年2月27日，最高人民法院印發的《關於深化人民法院司法體製綜合配套改革的意見——人民法院第五個五年改革綱要（2019-2023）》（簡稱《五五綱要》），將“探索推動擴大獨任製適用範圍”作為“推進民事訴訟製度改革”的一項內容，由此從學術討論轉向正式的改革實踐。2019年12月29日，全國人大常委會通過了《關於授權最高人民法院在部分地區開展民事訴訟程序繁簡分流改革試點工作的決定》；根據授權，2020年1月15日，最高人民法院發布了《民事訴訟程序繁簡分流改革試點實施辦法》（簡稱《繁簡分流試點辦法》），該辦法第16條第2款規定“基層人民法院審理的事實不易查明，但法律適用明確的案件，可以由法官一人適用普通程序獨任審理。”基層法院“獨任製+普通程序”的審判組織進入試點階段。2021年2月27日，最高人民法院院長周強向第十三屆全國人民代表大會常務委員會作的《最高人民法院關於民事訴訟程序繁簡分流改革試點情況的中期報告》（簡稱《報告》）指出：“一年來，試點法院一審獨任製適用率為84.8%，較改革前提升14.8個百分點，二審獨任製適用率為29.3%，基本形成一審‘獨任製為主，合議製為輔’、二審‘合議製為主，獨任製為輔’的審判組織格局。”2021年12月24日，全國人大常委會審議修改的《中華人民共和國民事訴訟法》第40條第2款增加了“獨任普通程序”、第41條增加了“中級法院二審適用獨任製”、第42條規定了“不得獨任審理情形”、第43條規定了“獨任製轉合議製”等，可見此次《民事訴訟法》的修改，吸納了學界觀點及試點改革成果。從實踐層麵來看，完善民事訴訟獨任製適用範圍應當把握好價值取向、適用標準、簡易程序轉普通程序、獨任製轉合議製、中院和專門法院司法確認適用獨任製、配套機製等六個問題。此外，盡管擴大獨任製適用範圍在試點省（市、區）已經過試點實踐，且已得到立法確認，但獨任製的適用範圍如何確定，不僅僅是民事訴訟程序的設計問題，更重要的是應當將之納入到國家治理的總體視野和我國司法改革的總體架構中去考量，從國家法治與民事司法的關係中尋求該項改革的必要性、正當性和可行性。
一、民事案件獨任審理與簡易程序應當“解綁”的理由
審判組織形式與民事訴訟程序的簡單結合造成了長期以來獨任製適用的實踐困境，這肇因於《民事訴訟法》製定時的特定曆史背景，而“形合實獨”等變通適用以及人案矛盾加劇成為解除“普通程序=合議製”的現實動因。
（一）獨任製與簡易程序“捆綁”的立法溯源
作為一種審判組織形式，獨任製（獨任庭）與合議製（合議庭）在《民事訴訟法》上並無獨立的位置，而是將之置於訴訟程序之下，由此形成的基本模式是：簡易程序是普通程序的簡化，該“簡化”涵蓋了各類訴訟材料的提交和送達時限、庭審等程序，也包括對審判組織形式的簡化，即由普通程序的合議製簡化為一名審判員獨任製。從《民事訴訟法》（2021年修正）第十三章“簡易程序”僅有的11個法律條文中可以看出，適用簡易程序審理案件具有充分的靈活性。
結合《最高人民法院關於適用＜中華人民共和國民事訴訟法＞的解釋》（法釋［2015］5號）（簡稱《解釋》）進行理論梳理，簡易程序的核心要點包括：（1）適用案件範圍，即法定適用於“事實清楚、權利義務關係明確、爭議不大的簡單的民事案件”，但對於其他案件，即便不具備上述特點，當事人雙方可合意適用簡易程序。此外，《解釋》第257條對“不適用簡易程序”的案件進行了排除。（2）適用法院層級：僅為基層法院及其派出法庭。（3）審判組織形式：獨任製。（4）審限：三個月，可延長，但需經雙方當事人同意繼續適用簡易程序，且最長累計不超過6個月。（5）當事人可對簡易程序提出異議，法院經審查或可依職權裁定將簡易程序轉為普通程序。（6）新增小額訴訟作為簡易程序的一種形式，實行一審終審。（7）訴訟程序比普通程序簡便、靈活。此外，《最高人民法院關於適用簡易程序審理民事案件的若幹規定》（法釋［2003］15號）（簡稱《若幹規定》）對簡易程序的適用範圍、起訴與答辯、審理前的準備、開庭審理、宣判與送達等進行了詳細規定，其形式類似於《民事訴訟法》第十二章“第一審普通程序”，內容基本上被《解釋》所吸收，主要體現為上述第（7）所概括的訴訟程序，更靈活、方便。因此，簡易程序的核心要義是第（1）至（5），其中第（2）和（3）限定了簡易程序的適用法院層級和審判組織形式，屬於強製性規定，且不存在理解分歧，而第（1）以及（4）和（5），實踐中經初步審理不屬於“簡單案件”、當事人合意以及法官因審限需要等，可從簡易程序轉化為普通程序，進而適用合議製。此外，適用簡易程序審理的案件，如出現訴訟中止、終結等特殊情況或其他未規定的情形，仍適用“第一審普通程序”；而2018年10月26日修訂並於2019年1月1日正式施行的《人民法院組織法》第三章規定了“人民法院的審判組織”，獨任製與合議製主要體現為審判人員的人數差異，對案件事實認定和法律適用、裁判文書署名等本質上無差異。
由此造成的結果是普通程序是民事訴訟程序的“標配”，簡易程序則是對普通程序的簡化，而獨任製內置於簡易程序，作為簡易程序運行的一個要素，加上“我國立法對普通程序的倚重以及對合議製的尊崇直接造就了‘普通程序=合議製，簡易程序=獨任製’等式性的格局，並使審判組織的適用具有明顯的‘合議製為主、獨任製為輔’的特征。”如果結合上述第（1）和（5），該等式性可進一步拓展為以下三種形式：“簡單案件=簡易程序=獨任製”、“非簡單案件+當事人合意選擇=簡易程序=獨任製”以及“初判簡單案件（簡易程序、獨任製）實際非簡單案件（普通程序、合議製）”。從理論上講，對於簡單案件，1名審判員完全有能力主持庭審並作出公正裁判，無需組成合議庭。但所謂的“簡單案件”隻是立案庭法官根據案件情況的初步判斷，不排除“看似簡單實則複雜”的情況，適用簡易程序和獨任製難以做到“依法查明事實，準確適用法律”，對此種情況則有必要轉化為普通程序“或者”由3名及以上審判人員共同審理。之所以用“或者”，是因為訴訟程序的完全性與審判人員多寡不一定存在必然聯係，如果僅從案件的複雜與簡單程度中尋找依據，似乎仍是按照上述邏輯的一種假設，甚至是未被深入討論的問題。這或許是長期以來立法層麵堅持把“獨任製=簡易程序”進行捆綁的重要原因。
（二）審判組織形式（獨任製\/合議製）與訴訟程序（普通程序\/簡易程序）不存在直接相關性
訴訟程序的價值包括公正、效率、安定等，外在地體現為規範性，目的在於確保當事人在場且平等、法官不偏不倚，同時以可預期的程式促進訴訟效率，而“審判形式是國家對審判人力的投入，其作用在於以合理的人力投入來保證案件的事實認定和法律適用盡可能正確。”一般而言，群策群力相對更為可靠，但群體決策並非絕對優於個體決策。更重要的是，司法判斷不同於民意征集，司法民主不同於政治民主，它的根本職能在於發現真實並作出符合法律的判斷而非僅僅是不同意見的充分表達，且“法官的唯一上司是法律”，“司法民主”所追求的是對案件事實的全麵把握和對法律條文的精準理解，不存在法官自身的訴求以及立場問題。因此，人力投入增加與訴訟價值實現處於不同的維度，二者並不存在必然的正相關性。恰恰相反，在無需人力增加的情況下，因民主之需而采用合議製，不僅會造成資源的無端浪費，以及可能出現群體決策的劣勢，還會引起實踐中通過變通的方式自覺迴避，其中最重要的考量因素則是訴訟效率。亦即，訴訟程序的具體適用必須考慮適當性。“1877年德國《民事訴訟法》自誕生以來，雖然為了迎合時代的要求已經數度修改，但任何一次修改無不以‘程序促進’作為改革的目標。‘適當、公平、迅速、廉價’的解決法律糾紛是民事訴訟的理想。”
是否采用獨任製，關鍵在於一名法官能否獨立地對事實認定和法律適用作出準確的判斷，而非取決於適用哪種訴訟程序。如果案件符合“簡單案件”的外觀，但審理過程中因涉及人數較多、事實比較複雜或認定出現困難等原因，法官可以在集中庭審中圍繞不同的爭議焦點組織法庭調查和辯論，該程序則類同於普通程序；同樣，在普通程序中因案件較為簡單，一名法官完全有能力駕馭庭審並依法作出裁決，則無需采用合議製。如果說立法者、當事人及社會公眾對獨任製的主要顧慮在於獨任法官的公正性層麵，包括因自身能力不足的認知缺陷和不受監控的擅權獨斷風險，打消該顧慮則依賴於司法發展的社會條件以及製度建設，下文將集中討論。而法官對獨任製還是合議製的選擇則存有矛盾心理：一方麵，隨著立案登記製改革，在案件量持續激增的情況下，人均結案量已以數百計，每個工作日結案數將達到1件及以上，即便是“5+2”“白+黑”亦難以應對，法官普遍處於疲於應付的狀態，理論上講，案件審理質量必然會受到影響。與合議製相比，采用獨任製，即便是適用普通程序，亦可將工作量減少2\/3，這不僅有助於緩解法官的壓力，而且某種程度上可為法官仔細地鑽研案件提供外部環境。另一方麵，司法責任製成為扣在法官頭上的“緊箍咒”，從法院責任到法官個人責任的轉變，獨任法官麵臨著無可分解的責任壓力，如同合議庭麵對難判的案件時習慣於提交審委會以實現責任轉嫁一樣，一些法官又傾向於通過合議製來實現責任分擔。
由此可見，究竟采用獨任製還是合議製，實踐中存在著複雜動因，適用簡易程序還是普通程序隻是其中之一，且二者的簡單對應並不能徹底化解司法實踐中麵臨的複雜因素。審判組織形式直接地體現為人力資源配置，屬於公共司法資源投入，“複雜案件=普通程序=合議製”“簡單案件=簡易程序=獨任製”，這種配置雖然具有一定的合理性，但由於審判組織形式與訴訟程序不存在直接的相關性，將二者簡單對應、將獨任製與簡易程序進行“捆綁”就失去了充分依據，此為對二者進行“解綁”的根據和理由。
二、民事案件獨任審理應否擴大適用範圍的取決因素
由於作為審判組織形式的獨任製或合議製與適用何種訴訟程序不存在直接的相關性，將獨任製限定為簡易程序導致普通程序的“形合實獨”，此種現象反映出審判組織形式的選擇主要取決於獨任法官能否作出公正判決，既取決於法官內因也需要外部機製保障，這是獨任製應否擴大適用範圍的決定因素。
（一）審判組織形式的選擇取決於法官能否公正決策
訴訟程序（普通程序、簡易程序）與審判組織形式（合議製、獨任製）是兩個不同層麵的問題。訴訟程序適用的考量因素主要有兩個：一是充分保障當事人的程序權利，使其有機會充分地展示證據、闡明案件事實和表達意見，這也是法官作出公正裁判的基礎；二是確保訴訟效率，避免程序繁冗拖遝，無端浪費時間成本和司法資源。具體適用應當堅持充分保障當事人程序權利優先，同時兼顧訴訟效率。盡管訴訟程序的完全性是法官裁判的“過程性”前提，但主要是立足於當事人的角度，是對其參與訴訟的“機會”的分配。簡易程序表麵上是對普通程序的簡化，實則是基於“程序必要性”（也可理解為“程序不必要性”）對某些不影響當事人程序權利但可能導致訴訟程序繁冗拖遝的程序的刪減，這並非僅僅源於程序設計，而是根本上在於民眾對訴訟效率的需求以及對程序簡化的普遍認可。而審判組織形式的選擇，則主要源於司法權的判斷權屬性，是立足於法官裁判的角度，本質上是個體決策還是群體決策的問題，集中體現在“判斷權”的行使環節。
結合《民事訴訟法》及其《解釋》以及《人民法院組織法》《若幹規定》《繁簡分流試點辦法》等相關規定，如果從訴訟程序的角度分析如何選擇審判組織形式，或許正當性並非十分充足。因為無論是普通程序還是簡易程序，占據較大篇幅的是“程序性事項”，屬於司法運行中的事務性工作，並不需要法官作出判斷，自然更不需要由3名法官組成合議庭進行處理。此外，在程序運行中固然存在著一些需要法官依法作出裁定或決定的事項，但真正需要“判斷”的事項並不多，而且程序性事項是否違法，除非麵對非常複雜的情形，一般而言，法官隻要履行一般注意義務即可作出判斷。對於具體案件的審理而言，法官除了確保訴訟程序的順利進行外，判斷權的發揮空間主要是對事實的認定和法律的適用，最終體現在裁判文書中，展示的是法官作出判斷的法律推理和說理。這與采用具有完全性的普通程序抑或被簡化的簡易程序並無直接關係，而獨任製與合議製的實質區別在於個體決策還是群體決策。
根據決策理論，個體決策與群體決策各有優劣勢。“作為群體決策的合議製，優勢有：一是信息更為全麵。……二是決策認可度提高。……三是結論更加體現法律精神。”但同時也存在著決策時間（效率）、正確性、創造性、風險性等方麵的不足，也就是說，群體決策盡管可以克服個體決策的某些缺陷，但並非絕對優於個體決策。然而，立足於當事人和社會公眾的視角，他們所關注的並非個體決策與群體決策的優劣勢比較，而是決策者是否具備公正、全麵、充分的決策能力。或者說，他們對決策者是否具有充足的信心，而該信心不僅來源於決策者的自身素質，還包括當事人和社會公眾的心理認同，二者之間存在著相互強化的作用。就審判組織形式的選擇而言，主要考量因素包括：（1）案件的難度；（2）法官的業務能力；（3）法官的道德水準；（4）法院的整體公信力。2021年《民事訴訟法》修改前將審判組織形式（獨任製或合議製）與訴訟程序（簡易程序或普通程序）進行對應，既源於大陸法係國家立法的一般模式，也是改革開放伊始特定曆史背景之使然。一方麵，走出法律虛無主義的陰影，亟需進行嚴密的程序設計來保障訴訟運行的科學性和規範性，進而將標準的普通程序作為一般模式，而簡易程序則成為必要的補充；另一方麵，人們的法律意識普遍比較淡薄，無論是當事人還是立法者對法官個體能否公正裁判均信心不足，這構成了將“普通程序+合議製”作為民事訴訟一般模式的外在條件，以此克服個體決策的專斷、不全麵、不受監督之弊端。概言之，當法官業務能力普遍較低，或法官道德水準普遍較低（需要相互製約監督）,或法院公信力整體較低時，社會各界普遍信任集思廣益的群體決策，合議製自然是必然選擇。但當法官的職業化、專業化程度不斷提高，法院公信力顯著增強的情況下，每個法官對同一案件的總體判斷趨於同質化，此時合議製的群體決策優勢將不再凸顯，甚至會陷入糾纏於細枝末節、民主決策形式化、效率低下等固有缺陷，由此掩蓋群體決策的優勢，此時相比而言獨任製更契合當事人的訴訟需求。因此，獨任製是否適用於普通程序，其衡量標準在於獨任法官能否作出與合議庭相同的裁決。
（二）保障獨任法官公正決策的機製日益成熟
社會各界對獨任法官直接作出司法決策的隱憂在司法改革中亦逐步得到破解。以員額製與司法責任製為兩翼，輔以法律職業資格考試（改革前的司法考試）、法官由省級委員會統一遴選以及逐級遴選等，為法官專業化、職業化以及審慎行使司法權力提供了製度保障，使員額法官無論是業務能力還是職業道德均能夠且必須對案件作出合乎法律的判斷。一方麵，員額製改革真正地實現了法官的專業化、職業化，使法官成為具有法律專業知識背景人員的職業，切實地提升了法官的業務能力，有效地化解了人們對法官獨任審理案件能力的質疑。新修訂的《人民法院組織法》第47條以及2019年4月23日修訂並於10月1日起施行的《法官法》，對法官的條件和遴選等作出了明確規定，不僅對法官而且對院長等均要求具備法學專業知識和法律職業經曆。
從現實情況來看，因曆史原因，盡管我國各級法院部分法官的資曆不完全符合《法官法》的要求，但司法是專業知識與經驗相結合的職業，且通過員額製遴選，將綜合能力優秀的法官入額，已盡可能地保證了入額法官的業務能力。對於初任法官，嚴格按照《法官法》遴選且該法第17條關於基層任職、一般逐級遴選的規定，可期的未來，法官將是由法律職業者組成的專業群體。另一方麵，《五五綱要》進一步強調“構建以司法責任製為核心的中國特色社會主義審判權力運行體係”，司法責任製改革是法官依法履行職責的有力保障，逐步實現“有權必有責、用權必擔責、失責必問責、濫權必追責”，這是麵向社會各界關於“還權於獨任法官和合議庭”後如何實現權力監督的“定心丸”。新型審判團隊的獨任製，因獨任法官需要獨自承擔司法責任，這必然會倒逼其審慎地行使權力。為此，《最高人民法院關於完善人民法院司法責任製的若幹意見》（法發［2015］13號）（簡稱《司法責任製若幹意見》）、《最高人民法院關於落實司法責任製 完善審判監督管理機製的意見(試行)》（法發［2017］11號）等司法文件對放權後如何加強監督進行了係統規範，實際上是在法官自我負責的基礎上進一步加強法院內部監督，而並非徹底放權於法官。
除了以司法責任製為核心的法官自我約束以及法院內部監督外，社會輿論監督也構成了對獨任製法官的強力製約，特別是自媒體的全麵普及，促使法官（包括獨任法官）更需慎之又慎。一方麵，隨著民眾法律意識的日益增強，當事人獲取法律知識的渠道增多，法律知識供給的專業壁壘被打破，“動動手指”就能從網絡上搜集到與案件相關的法律條款甚至類似案例，盡管網絡上的一些內容並不嚴謹甚至存在錯誤，但通過比較，當事人大致可了解案件的可能結果。加上法律服務的不斷完善，盡管我國尚未實行律師強製代理製度，但當事人在庭審中已不再是被動的參與者，在訴訟程序運行中，無論是獨任製還是合議製，“角色分化與法官角色的變化使程序的控製權和決定權分解。……法官不再是訴訟場域的唯我獨尊者，而轉化為參與到訴訟過程中的溝通者和公正裁判者。”另一方麵，網絡化的社會輿論監督，對法官行使司法權形成了更大的壓力，無論案件是否複雜，稍有不慎，可能會被炒作成熱點事件，在網絡上形成無法控製的輿情。
因此，法官不僅需要麵對“終身負責”的無期限責任，使得將每一個案件辦成經得起曆史檢驗和當事人認可的“鐵案”成為一種自我要求，還需要警惕因行為不規範、裁判不當等引發網絡輿情。對於獨任製法官而言，這種責任和壓力更大，不僅在簡易程序中不能掉以輕心，在“普通程序+獨任製”的模式下更需秉承公正與效率的價值目標，從規範的訴訟程序中尋求“自我保護”。
三、擴大民事案件獨任審理適用範圍具備現實條件
除了法官隊伍自身職業化、專業化水平的提升，以及以司法責任製為核心的多元監督機製為獨任法官公正裁判提供了內外因保障條件外，從以主審法官為核心的新型審判團隊改革及運行情況以及司法數據來看，擴大民事案件獨任審理適用範圍已具備了組織條件和實踐基礎。
（一）以主審法官為核心的新型審判團隊為擴大獨任審理奠定了組織條件
黨的十八大、十九大、二十大以來，我國司法體製改革取得了突破性進展，建立了符合審判權力運行規律的機製，初步形成了中國特色社會主義審判權力運行體係，主要是圍繞“讓審理者裁判、讓裁判者負責”的一係列改革，真正地還權於獨任法官或合議庭。首先，改革原有的裁判文書逐級簽批製，由裁判者直接簽發並對事實認定和法律適用負責。新修訂的《人民法院組織法》第32條和第33條鞏固了該改革成果。其次，改革法院內設機構，逐步對具有行政色彩的審判庭設置進行改革。該法第27條規定：“人民法院根據審判工作需要，可以設必要的專業審判庭。法官員額較少的中級人民法院和基層人民法院，可以設綜合審判庭或者不設審判庭。”這既克服了法官對審判庭的行政依附，又為基於案件審理情況動態地配置法官資源提供了依據。最後，在此基礎上，實行人員分類改革，並以員額製為中心建立審判團隊。目前，我國各地法院建立的審判團隊模式各不相同，主審法官、法官助理、書記員的配置存在著諸如“1+1+1”“1+1+n”“1+2+n”“2+n+n”“3+n+n”等不同模式，無論哪種模式，在該審判團隊中，各自職責清晰、各負其責，將入額的主審法官從事務性工作中解脫出來，使其集中精力做好審判。因員額及編製限製，目前以及未來較長一段時期內，基層法院及派出法庭乃至一些中級法院的審判團隊或許以“1+1+1”“1+1+n”“1+2+n”為主，1名主審法官負責1個審判團隊將是常態，這既契合基層乃至中級法院的現實需要，也為獨任製審理案件奠定了組織基礎。
建立以主審法官為核心的新型審判團隊，某種意義上是基於司法權力運行規律和司法實踐需要，將原有的以承辦法官為核心的合議製改革為以主審法官（取代“承辦法官”之名）為核心的獨任製，為實現“形獨實獨”“形合實合”，建立“獨任製為主、合議製為輔”的基層法院民事案件審理模式，並有限度地擴展至中級法院提供了製度條件。否則，正如某中級法院審判團隊組建運行所反映的問題——或“‘審判團隊’僅為‘合議庭’的簡單更名，審判權行使仍以合議庭層級匯報的傳統方式運行”，或“‘合議庭’中嵌套多個小‘審判團隊’，二審審級監督仍以實質上的‘獨任製’方式運行”，或“‘審判團隊’中嵌套多個‘合議庭’，層級管理範圍與主體不變甚至變相增加管理層級”，特別是“二審案件中又以不開庭的詢問方式審理的案件居多，親曆審判的隻有承辦法官及其審判輔助人員，法官助理甚至都未能實現全程親曆參與庭審，合議庭其他成員很難做到對案件的精細判斷與實質把握，大量‘1+1+1’審判團隊模式的存在使得中級法院‘名合實獨’的問題更加突出”，走的仍是合議製下以承辦法官為中心的“老路”。此即表明，由1名主審法官組建的不同模式的審判團隊（“1+1+1”“1+1+n”“1+2+n”“1+3+n”等）要組建合議庭，合議庭成員必須跨審判團隊組建（由“主審法官+人民陪審員”組成合議庭除外），如仍以“合議製為主”，不僅增加了難度，而且未必能取得改革的效果。對於以“1+1+1”為主要模式的基層法院更是如此。因此，采用獨任製還是合議製，應當與新型的審判團隊下的司法權力運行機製相適應。
（二）將獨任審理擴大到普通程序具有實踐基礎
根據2021年前的《民事訴訟法》，適用普通程序的案件需要由3名及以上（單數）法官或者法官與人民陪審員組成合議庭進行審理，其理論預設是此類案件不屬於“簡單案件”，需要通過合議庭法官群體決策以克服獨任法官個體決策的缺陷，進而實現公正裁判。然而，長期以來，關於合議製的質疑不斷，最突出的是“形合實獨”，即由1名承辦法官“全麵負責”案件，包括對事實認定和法律適用提出初步意見，而合議庭其他成員盡管也討論案件、發表意見，但受困於案多人少矛盾等現實因素（其他合議庭成員作為承辦法官也“全麵負責”分配給他的案件），他們往往扮演著參與或附議的角色，即所謂的“合而不議”。
對此，學界大多從如何確保合議庭成員（含人民陪審員）切實履行合議職責進行程序設計——這對於確需合議製的案件而言自然是非常必要的，卻忽略了兩個基本問題：一是“形合實獨”的現象為何無法徹底杜絕，特別是在建立了司法責任製的情況下，未深入參與案件審理的合議庭成員為何自甘冒風險在裁判文書上簽字？如果將之解釋為“對承辦法官的高度信賴”顯然是沒有說服力的。因為這涉及到法律責任的共同承擔，甚至案件被發迴重審或改判，某種程度也構成了對法官的評價。合議庭的每名成員簽字時理應非常謹慎，卻仍然自願簽字，這或許還是需要根據承辦法官“全麵負責”案件的實際效果分析這種現象的根本動機，即“形合實獨”可產出與實質性合議製相同的裁判結果。二是從實踐情況進行驗證，通過“形合實獨”的合議庭作出的判決，確實得到了絕大多數當事人予以認可。以北京市某區法院為例，“就上訴率和發改率而言，2015年獨任製（上訴率28.25%、發改率6.70%）均低於合議製（上訴率39.79%、發改率10.57%），2016年獨任製上訴率（22.25%）略高於合議製（18.53%）而發改率仍是獨任製（9.52%）低於合議製（11.54%）”p352-年最高人民法院繁簡分流改革試點成效顯示：“一審獨任製案件上訴率為6.2%，二審改發率0.62%，二審獨任製案件再審改發數為0，審判質量呈現良好態勢”，2021年7月30日《武漢市中級人民法院關於民事訴訟程序繁簡分流改革試點工作情況的報告》顯示：“試點以來，全市法院獨任製案件上訴率6.77%，同比下降4.6個百分點，二審改發率0.18%，同比下降3.72個百分點”。自2022年1月1日新的《民事訴訟法》實施以來，四川省成都市武侯區人民法院“截至2022年8月，一審案件獨任製普通程序適用率穩步提升，平均審理期限66.36天，改發率0.15%，服判息訴率90.12%，一審獨任製普通程序製度效能得以充分釋放。”盡管尚無數據充分表明，合議製普通程序審理的案件中確經合議庭成員同等參與的案件比例，但筆者與法官進行交流時獲知，“由1名承辦法官主要負責、其他合議庭成員參與”是一種常態，即“普通程序適用率高、陪審員參審率畸高、合議意見分歧率極低，均不持異議”。從以上數據可以看出：普通程序中實質上的獨任審理（形合實獨）並未影響案件審理質量。司法實踐實證數據表明：“普通程序=合議製”導致披著合議“外衣”的“形合實獨”可能就無法避免，而“案多人少”僅僅是一個外部誘因，根本在於適用普通程序審理的大部分案件，承辦法官的個體決策並不會嚴重影響審判質量已成為心照不宣的事實，合議庭成員的實質性集體決策在法官們看來已有些“多餘”且浪費司法資源。
從2021年2月27日最高人民法院院長周強作的《最高人民法院關於民事訴訟程序繁簡分流改革試點情況的中期報告》來看：“一年來，各試點法院共適用簡易程序審結案件207.98萬件，簡易程序適用率達到63.8%，平均審理期限48天，較法定審限縮短42天，審理效率明顯提升。簡易程序案件上訴率為7.6%，二審改發率為0.8%，較試點前同比分別下降18.1%和13.4%，案件質量相關指標均優於全國平均水平。”“一年來，試點法院一審獨任製適用率為84.8%，較改革前提升14.8個百分點，二審獨任製適用率為29.3%，……試點法院獨任製一審案件上訴率為6.1%，二審改發率為0.6%，同比分別下降27%和29%；獨任製二審案件提起再審率為0.6%，再審改發數為17件，案件質量指標一定程度優於合議製案件。”各試點法院簡易程序（全部是獨任製且為一審）適用率為63.8%，一審獨任製適用率為84.4%，表明一審普通程序獨任製適用率達到21%，而一審普通程序合議製適用率為15.6%，該數據與重大、複雜、疑難案件占10%-20%的估計值基本吻合。亦即：大概20%以內的案件屬於重大、複雜、疑難案件，應當由合議庭進行審理，而超過80%的案件（不全是《民事訴訟法》及其《解釋》所規定的“簡單案件”）可由獨任法官審理。至於適用簡易程序還是普通程序，應當根據對案件事實進行調查、舉證質證等具體情況而定。根據《報告》中的這兩組數據，就案件質量而言，試點法院試點前簡易程序上訴率為25.7%，一審案件獨任製上訴率為33.1%，與前文引用的北京市某區法院2015-2016年的一審上訴率數據基本吻合，而試點後一審上訴率、二審發改率都大幅下降，且獨任製案件質量指標一定程度優於合議製。
上述分析表明：一方麵，在已經建立了司法責任製、防止幹擾司法案件登記報告製度等司法權內外部監控製約機製以及法官職業素質普遍提升的背景下，獨任法官的恣意空間已受到很大壓縮、職業自覺的戒律以及法律素質總體上可確保審判質量。另一方麵，通過對案件的精準識別，采用與案件複雜程度相匹配的審判組織形式，應是“簡案快審、繁案精審”的應有之義，解除立法上將審判組織形式與訴訟程序、法院層級的對應性“捆綁”，是解決立法與實踐相脫節、優化司法資源配置、提升司法效率的必然選擇。
四、擴大民事案件獨任審理適用範圍的具體思路
承前所析，實踐中的“普通程序=合議製”往往被異化為“普通程序+獨任製”，既是法官緩解人案矛盾的現實選擇，也表明普通程序並非不能采用獨任製。相反，“藏著掖著”的獨任製並未對適用普通程序審理案件造成衝擊。近年來的員額製、司法責任製等改革，從業務素質和終身責任等正反兩個方麵對獨任法官適用普通程序審理案件進行了規製，一般意義上足以打消社會各界對獨任製的顧慮——這種顧慮事實上與案件的難易程度以及適用何種程序無關，在簡易程序中同樣存在。但獨任製適用範圍的擴大應當是有限度的，需要立足於不同法院的層級定位及審理案件的具體情況予以確定。
（一）案件難易程度：獨任製與合議製的分水嶺
按照“主審法官+法官助理+書記員”組成的新型審判團隊運行模式，主審法官的職責聚焦在案件事實認定和法律適用層麵，處於作為判斷權的司法權的核心。究竟是獨任法官獨自決斷還是合議庭的多人共同決斷，其根本標準在於案件的難易程度。因此，“擴大獨任製適用範圍的理論依據應當是案件的疑難度與對審判力量內在要求的規律。民事案件無論基於訴訟標的額大小，還是基於案情的複雜程度，抑或是基於適用法律的難度，客觀上都有簡單、一般和疑難之分。不同疑難度的民事案件，對審判力量的內在要求並不完全相同。”由此，審判組織形式與訴訟程序存在四種組合，即獨任製簡易程序、合議製簡易程序、獨任製普通程序和合議製普通程序。一般而言，由3名主審法官組成合議庭適用簡易程序審理“簡單案件”是對法官資源的浪費，幾乎無人對合議製簡易程序進行討論。但需要注意的是，《司法責任製若幹意見》第4條第2款規定“人民法院可以按照受理案件的類別，通過隨機產生的方式，組建由法官或者法官與人民陪審員組成的合議庭，審理適用普通程序和依法由合議庭審理的簡易程序的案件”。盡管對於該條規定的組成合議庭審理“依法由合議庭審理的簡易程序的案件”尚不明確，但這是否意味著可能建立“合議製簡易程序”以打破“簡易程序=獨任製”尚待討論。至於獨任製普通程序，此為學界對擴大獨任製適用範圍的討論重點，旨在打破“普通程序=合議製”的等式，建立獨任製普通程序，對於相對比較簡單但需要按照“標配”的民事訴訟普通程序審理的案件，可由主審法官獨任審理。
《繁簡分流試點辦法》第16條第2款規定基層法院適用普通程序獨任審理的案件是指“事實不易查明，但法律適用明確的案件”。盡管表述相對仍然比較抽象，但基本上厘清了獨任製普通程序與簡易程序（含小額程序，采獨任製）、合議製普通程序的界限。適用簡易程序審理的是“簡單案件”。根據《解釋》第256條關於“事實清楚”“權利義務關係明確”“爭議不大”的解釋，在當前語境下，此類“簡單案件”似乎無需運用專業的法律知識去判斷，隻要裁斷者辦事公道即可，由入額的主審法官獨任審理似乎有些“大材小用”；而《繁簡分流試點辦法》第17條第（四）項進一步規定了基層法院審理“新類型或者疑難複雜”案件必須適用合議製普通程序。在對獨任製簡易程序、合議製普通程序這兩種模式的案件範圍進行界定之後，就獨任製普通程序而言，其適用案件應是前文所述的“20%的重大、複雜、疑難案件”之外的案件，獨任法官有能力依法查明事實、準確適用法律。而適用普通程序審理的目的正是在於讓當事人更充分地舉證質證辯論、法官更全麵地調查認證，以便更好地查明案件事實。
（二）適用獨任製的法院層級及審級
無論是獨任製簡易程序還是獨任製普通程序，究竟適用於哪個層級的法院，除了案件難易程度外，主要考量因素是法院的功能定位。目前，盡管《民事訴訟法》對各級法院所管轄案件進行了劃分，但四級法院的功能具有同質性，均受理第一審案件，且未區分事實審和法律審，都具有化解社會矛盾糾紛、維護法律統一適用等功能。由於基層法院和中級法院第一審受理絕大部分民事案件，而高級法院和最高法院除了受理在本省（市、自治區）或全國範圍內具有重大影響的一審案件外，主要功能在於對下級法院依法監督及統一法律適用標準，《五五綱要》第29條提出“完善審級製度，充分發揮其訴訟分流、職能分層和資源配置的功能，強化上級人民法院對下監督指導、統一法律適用的功能”，目前，四級法院職能定位改革已取得明顯進展和實效。在金字塔的四級法院體係中，一般而言，“越靠近塔頂的程序在製定政策和服務公共目的方麵的功能越強，越靠近塔基的程序在直接解決糾紛和服務於私人目的方麵的功能越強”，按照法院距離社會的遠近以及“簡案快審、繁案精審”的訴訟程序導向，應建立基層法院以獨任製為主、中級法院以獨任製為輔的審判組織形式。
1.基層法院及其派出法庭以化解社會矛盾糾紛為基本功能，從其定位以及糾紛解決方式來看，適宜以獨任製為主。因為它們不隻是依法審理案件，還肩負著指導人民調解、法製宣傳、統合基層多元糾紛解決機製等基層社會治理功能，是打通法治與基層社會“最後一公裏”的主力和中心。基層的絕大多數案件屬於“簡單案件”或“一般案件”，法院調解及推動訴外調解是化解糾紛的主要手段。《報告》顯示“試點法院訴外委派調解的糾紛化解率達到32%”，基本形成一審“獨任製為主，合議製為輔”的審判格局。因而，有必要在基層法院及其派出法庭實行獨任製全覆蓋，將合議庭作為少數疑難案件的審判組織形式。
2.中級法院肩負著對基層法院一審糾錯以及直接受理一審案件的職責，是連接基層法院與高級法院的紐帶，兼顧事實審和法律審，應以“合議製為主、獨任製為輔”。具體應區分情況分別對待：（1）對於一審獨任製的上訴以及一審合議製但二審不開庭審理的案件，以及標的額較大但屬於前文依據法律關係、法律適用和社會敏感度等綜合確定的“簡單案件”或“一般案件”，可適用獨任製普通程序。（2）除此之外的一審、二審案件，原則上適用合議製普通程序。從新修訂的《民事訴訟法》第41條第2款來看，中級法院適用獨任製的實質性標準是“案件事實清楚、權利義務關係明確”，“包含對案件事實和法律關係的判斷，不僅取決於具體案件當事人的爭議與證據情況，而且與法官個人審判經驗與業務能力密切相關，屬於實質標準，具有不確定性”，實踐中可能導致獨任製擴張或限縮。為此，需要從規範角度，以當事人的爭議點作為核心，以當事人存在事實分歧程度以及法律規範選擇的難度（主要是法律適用的競合、衝突或空白等）作為衡量標準。
3.高級法院和最高法院的職能更偏重於審判監督、指導以及製定審判規則，而且其所受理的一審案件基本上不屬於“簡單案件”的範疇，應堅持合議製普通程序，嚴格排除獨任製和簡易程序的適用。
（三）擴大獨任審理適用範圍的保障機製
打破“獨任製=簡易程序”的藩籬，基層法院及派出法庭建立以“獨任製簡易程序為主、獨任製普通程序次之、合議製普通程序為輔、合議製簡易程序為例外”的審判組織形式與訴訟程序相結合的模式。而中級法院無論一審還是二審均以“合議製為主、獨任製為輔”。在司法實踐中麵臨著兩個突出問題：一是立案時如何確定具體的審判模式；二是如出現特殊情況，如何在獨任製與合議製、簡易程序與普通程序之間進行轉換，進而確立新的審判模式。
立案是糾紛進入法院的“入口”，在全國各級法院建立的訴訟服務中心（大廳），不僅進行立案登記，還賦予其進行訴訟引導、訴前調解等案件分流的職能，對法官的綜合能力要求較高。特別是立案登記時，不僅僅是審查訴訟材料是否齊全，還需要確定審判模式並通過內網自動分案給專業審判團隊，最為關鍵的是判斷是否屬於“簡單案件”，此亦為難點。因此，一方麵，需要進一步加強立案庭的法官團隊建設，順應司法體製綜合改革後的審判權力運行機製，改變以往存在的“立案庭比專業審判庭低一等”的不正確認識或將不勝任專業審判庭工作、綜合素質較低的法官調任立案庭的做法，使立案庭法官與專業審判法官具有同等水準。這樣才能保證在案件的“入口”準確地分配法官資源，從源頭上對審判組織形式與訴訟程序進行最佳組合，以期達到改革的真正意圖並有效緩解人案矛盾。另一方麵，可建立立案庭與專業審判庭的溝通機製，立案庭法官登記立案後，通過對現有訴訟材料的初步梳理，對於無法確定的事項及時與專業審判庭溝通，根據其意見確定審判模式。
由於立案階段隻是初步審查，隨著訴訟程序的推進，如出現不適合按照已確定的審判模式繼續審理的情形，應通過合理的機製進行轉換。《民事訴訟法》隻規定了簡易程序可轉換為普通程序，實踐中往往被異化為規避審限的權宜之舉而飽受詬病，而第43條從立法上確認了獨任製可轉換為合議製。根據前文關於擴大獨任審理適用範圍的基本思路，可探索建立獨任製與合議製之間的雙向轉換機製——由於簡易程序與普通程序的界限不很分明，是否隨之轉換，可因具體情況而定。
1.從獨任製轉換為合議製：（1）如果獨任法官所在的審判團隊為“1+n+n”或“2+n+n”的模式，轉換為合議製時需要與其他審判團隊的員額法官共同組成合議庭，此時應由該專業審判庭庭長召集主審法官會議或專業法官會議，討論是否屬於“非簡單案件”以及是否具有轉換的必要，然後按照少數服從多數的原則作出決定。經討論，由獨任製轉換為合議製後，原獨任法官為合議庭的成員，繼續開庭審理。（2）如果獨任法官所在的審判團隊存在3名及以上員額法官，可由該審判團隊內的員額法官進行討論確定；若無法達成多數意見，可按照（1）的程序決定。
2.從合議製轉換為獨任製，對於當事人而言，可能麵臨著公正（心理上認為的）與效率的價值衝突，原則上應征得雙方當事人的同意或經當事人共同申請，然後由審判長確定1名合議庭成員獨任審理。獨任審理過程中，若當事人針對案件涉及的法律關係、證據或法律適用等出現重大分歧，且獨任法官認為自己很難獨立作出判斷時，可向審判長匯報，自動地恢複合議製，此後無論出現何種情形均應適用合議製，不得再轉換為獨任製。
綜上所述，擴大民事案件獨任審判適用範圍，表麵上源於案多人少矛盾的加劇，但根本在於立足於國家法治的視角，司法體製綜合改革背景下將審判組織形式與訴訟程序的直接捆綁已不具有法理上的充分性。特別是對於基層法院及其派出法庭以及中級法院而言，其化解社會矛盾糾紛、定分止爭的基層治理功能愈加凸顯，入額的獨任法官運用普通程序審理“非複雜疑難案件”成為常態，如果仍堅持“獨任製=簡易程序”且僅限於基層法院及其派出法庭，將無法走出違背合議製要求的“形合實獨”“合而不議”之困境。因此，立足於四級法院審級職能定位改革，以法律職業資格考試、員額製、司法責任製等為保障，打破審判組織形式與訴訟程序簡單對應的做法，探索確立基層法院及其派出法庭“以獨任製為原則、以合議製為例外”、中級法院以“合議製為原則、獨任製為例外”的模式，既符合司法體製綜合改革和司法權力運行規律，也是對司法實踐需要的迴應。《民事訴訟法》對獨任製的修訂實現立法與實踐的有機統一，但由於獨任製的適用條件以及程序轉換等，某種程度上仍是“粗線條”式的，仍需要實踐中進一步探討和完善。