洞察兩宋局(3)變法功過
嶽飛再世，武穆稱雄躍飛 作者：人一介 投票推薦 加入書簽 留言反饋
論說兩宋朝政、評說那些當政權臣、甚至曆代皇帝，都離不開變法，主要是肇始慶曆熙寧二個朝代的變法，一個涉及官職製度，一個涉及到賦稅製度。自從宋仁宗/範仲淹、宋神宗/王安石破除重重阻力，發起變法，就造到了守舊派的強烈反對,從此以後，宋朝的基本統治秩序大體上就偏離了理性施政的正軌。那些改變部分法度的不同意見力圖改善統治條件和施政效率的努力，變成了變法派和守舊派兩派大臣之間你死我活的鬥爭，完全背離了法規改革或者製度保持不變的初衷，所以臣宰從當朝到地方，如果不站隊就不能立足於朝堂和州府縣衙門,就變成了不屬於正常人。這種局勢變成了兩宋的常態，使得兩宋從一個相對平穩富庶的王朝變得內政混亂、對外軟弱無能看似有序實則混亂不堪的政治實體。一個看似碩大無比的龐然大物，一遇到外敵侵襲,猶如紙房子一樣轟然倒塌。這樣的結果，就是宋徽宗時北宋被金國滅掉，蒙受靖康之恥，南宋偏安小朝廷受盡屈辱，企圖苟活一時，卻難逃敗亡，結果陸沉海底，被元朝埋葬南海。
這並不是說兩宋的滅亡是變法導致，而是說圍繞變法暴露了兩宋製度的根本缺陷，這種根本缺陷從變法和反對變法這樣的表麵矛盾中顯現出來，讓當事人展現他們的醜惡，讓兩宋的根本製度表現出沒有能力自我矯正和及時作出必要的調整，最後隻好帶著這些缺陷與它要維護的兩宋政體同歸於盡。
本文是為拙作《嶽飛再世，武穆稱雄》所作的基本準備工作之一。從有宋建國開始，宋朝就製定了一套獨具特色的製度，作為鼎新前代弊政的措施之一。這些製度就是宋朝治國的基本原則，成也是它們的功勞,敗也是它們的責任，這是一個毋庸諱言的事實，因此也成了任何在兩宋期間成為曆史過客的時代背景。嶽飛和他有密切聯係的所有人物更是如此。故此，理解這個時代背景就分外重要。本文將試圖完成以下幾個內容的闡述：（1）對有宋的基本製度作一個概述，(二)變法涉及哪些製度，是不是針對現有製度的改變，還是新增加的法度，試圖補全原有製度的缺陷。
一、宋代基本製度
宋朝政治製度
宋朝統治者為防止中唐晚唐五代十國藩鎮割據及大臣、外戚、女後、宗室、宦官等人的擅權，以及防禦遼寇、西夏等外部勢力的侵擾，不想成為梁、唐、晉、漢、周以後又一個短命的王朝，從政治到軍事，從中央到地方，逐步采取了一係列加強中央集權的措施，把政治、軍事、財政大權最大限度地集中到朝廷，其核心和要害正如宋太宗所說“事為之製，曲為之防。”包括職官、軍事、科舉、法律等方麵都製動了獨特的係統性製度。
（1）中樞機構的演變宋朝中樞機構為“二府製”，即設中書和樞密院兩個機構“對持文武二柄，號為二府”。二府製的特點就是文武分權。其中的中書，是宰相辦公室,尚書、門下兩省名號雖存，但已成外朝,不是宰相機構。宰相的名稱是“同平章事”，參知政事為副相，實際上，從尚書丞、郎到三師皆可加此等官銜而成為宰相或副相。尚書令、侍中、中書令等三高官官，品高位重常“缺而不置”。注意一：這意味著文官係統的最高權力在皇帝手中。注意二：以尚書右仆射兼中書侍郎行中書令事，為次相。名義上恢複三省，實際上趨於一省，次相以兼中書侍郎因請旨而更接近皇帝，由此便於皇帝獨掌大權。
（2）宋設置樞密院專管軍事事務，唐朝先有左、右內樞密使，向由宦官擔任，後期的樞密院是在三省之外的一省，君主專製製度下宦官擅權的產物，是皇帝為了獨攬大權卻讓宦官得利的一個例證。唐末朱溫對此改變，讓主持樞密院的宦官專管軍事，宋朝的樞密院就是由此嬗變而來，形成了與文官並駕齊驅的二府之一，客觀上分了宰相的權，形成文武分權；同時還分領六部之一兵部的權力，宋朝樞密院長官自稱“本兵”，也就成了直接對皇帝負責的軍事統帥。樞密院長官的官稱，宋初為樞密使和樞密副使，或稱知樞密院事、同知樞密院事、簽書（署）和同簽書樞密院事。元豐改製，專用知樞密院事、同知樞密院事等官稱。為了體現文人統治武人，正職按慣例隻用文人，武官隻能擔任副職，比如嶽飛在被殺之前剝奪軍事統帥掌兵之後，就被授予樞密副使，脫離軍隊而被架空。
（3）宋朝的官衙機構和製度設置
中央行政機構，主要是二府、三司、六部
台諫製度，包括禦史台的三院，就是台院、殿院、察院，禦史中丞為台長，宰相及其親戚不得任此職。
宋朝的諫官製度，設有諫官，左右諫議大夫，左右司諫，左右正言，但是必須有皇帝特旨才能擔任。
軍事製度，特點是幾個機構分管，各部門權力分散，以便於權力集中於皇帝。管理軍事四個部門，它們分別是（1）樞密院，負責軍令、調動和高級軍官的任免；（2）“三衙”，負責統率禁軍；（3）兵部，負責後勤事務和管理地方的廂軍；（4）吏部，負責武官銓選。從這四個部門的設置可以看到，宋朝沒有一個部門可以快速調動軍隊，出自之外，還有一個更加無序的幹預軍隊，就是皇上，比如高宗趙構，無數次直接發命令給嶽飛，甚至深更半夜他自己不睡覺，也能心血來潮給嶽飛發一道緊急命令，往往前一道命令，後一道無相矛盾的命令有來了。
（4）宋朝的地方行政區劃，基本上是兩級製，即府、州、軍、監為一級，縣為一級。宋朝的地方官均以朝廷官吏派出任。比如縣一級的“知縣事”，高級官吏則稱“判縣事”。以州為標準單位，多稱“知州軍州事”。知州照例兼廂軍正印職。除知州外，每州設“通判”一人。州一級發出文件，必須通判簽署，才能生效。目的就是要牽掣一下知州的權力。縣一級的官吏，主要有知縣、縣丞、主簿和縣尉。知縣由東都朝堂派出的官吏擔任，也是一種差遣。府州軍監以上的大區，則稱為“路”。需要注意的是，宋代有路一級的機構和職官的設置，但是沒有形成一個正式級別的權力體製，比如，沒有一個路級官長可以統管一路的總體事務。但是路一級官員有監司和帥司。監司包括：漕司、憲司、倉司、和帥司。
漕司，就是轉運司，長官稱轉運使，負責一路的財賦和監察。
憲司，就是提點刑獄司，長官稱提點刑獄公事，負責一路刑罰和點獄。
倉司，就是提舉常平司，長官稱提舉常平公事，負責一路的倉儲，憲司和倉司也有監察責任，因而路一級可視為監察區。
帥司，就是安撫司，也稱為經略安撫司，長官為安撫使。安撫使照例兼任禁軍軍區的馬步軍都總管等軍事職官，同時兼任某州、某府的地方官知州或知府。因此，安撫使下設有管軍的幕職官和管地方事務的曹掾官。安撫使兼禁軍首領又兼地方長官，權限較寬。為防止安撫使權力過重造成危害，因而安撫使要受路一級監司的監察，同時要受到下屬的“走馬承受”的監視，“走馬承受”可直接向朝廷匯報安撫使的情況。有宋一朝，由於路一級的軍、政、財、監四權分散，無統轄各權的職官，因而宋朝地方行政區劃和官員始終沒有正式形成三級製，而隻有二級，從而在路一級的官員和職能就沒有一致性。
宋朝的官職製度
宋代實行官、職和差遣分離的製度，宋初確定的官階，隻用以定品秩、俸祿、章服和序遷，因此又稱為“階官”或“寄祿官”，宋神宗改革官製時，文官（京朝官）定為二十五階，宋徽宗時增為三十七階（包括選人），還改定武官共五十二階。差遣是指官員擔任的實際職務，即“職事官”，這個是需要皇上或者上司在需要的時候指定專人去擔任某項職位的，所以，階官決定一個人每月賺多少錢，差遣決定一個人有多大權力。因為階官大大多於差遣，所以形成嚴重的冗官現象。那些職官或者貼職，則是給一些特殊部門的虛銜。除了這些候補官員隻拿錢不幹活以外，還有名目繁多的蔭補官、勳爵官、名譽官，都是永久隻拿錢不幹活的冗官。這個領域是範仲淹慶曆改革的對象。
宋朝的賦稅製度
這個製度事關宋朝的財政收入，也是王安石變法的目標，主要有如下內容。
青苗法，內容：在每年二月、五月青黃不接時，由官府給農民貸款、貸糧，每半年取利息二分或三分，分別隨夏秋兩稅歸還。也就是說這種打著幫助農民度過青黃不接幌子的官府借貸，年息最低的是百分之四十（40%）。作用：它的目的從設計上的幫助農民，變成了增加農民的賦稅負擔，一定程度上增加了官府的財政收入，將貸款從私人手中收歸官府，實質上加劇了民和官府的矛盾。問題：鼓勵農民飲鴆止渴，寅吃卯糧，實質上加重農民負擔，由於缺乏有效管理，農民的付出並沒有增加朝廷的財政的收入。變法前後的比較：之前用常平倉應對年景的豐歉，部分功能從設計上說，用青苗法代替，但是從本質上說是一個新增稅法，提到的作用，加劇了官民之間的矛盾，改革利小害大，不應該出籠。
募役法（又稱免役法）內容：將原來按戶輪流服差役，改為由官府雇人承擔，不願服差役的民戶，則按貧富等級交納一定數量的錢，稱為免役錢。官僚地主也不例外。作用：給有一定承擔能力的農民提供了在勞役和錢糧方式繳納賦稅中選擇的靈活性，實質上是換湯不換藥，本來就入不敷出的農民，自己都吃不飽，哪裏能有多餘的錢募役。變法前後比較：勞役和錢糧互換，本質上和負擔上沒有後差別，但是官府的強迫和增加雜稅，就極大增加了農民的負擔。還有，凡是變法，都要增加官吏去推行，這又是一個盤剝環節，所以這個變法也是有害無利，不如不變。
方田均稅法內容：下令全國清丈土地，核實土地所有者，並將土地按土質的好壞為五等，作為征收田賦的依據。作用：清丈出大量隱瞞土地，增加了政府收入；部分農民免除賦稅，得到實惠。這項法規，也沒有本質的變化，而是改進了操作，等於是在實際基礎上的實施。這項實施，因為增加了田賦的基數，在這個新的比以前更大的基數上，即使不增加田賦比例，也能增加朝廷財政收入。不過，這個也沒有必要打著變法的旗號，隻需要選派能吏推展已存製度，就可以實現。
農田水利法內容：鼓勵墾荒，興修水利，興修水利的費用，由當地住戶按貧富等級高下出資，也可向州縣政府貸款。作用：水利工程廣為修建，保證了灌溉；耕地麵積增加，農業生產發展，政府稅收增加。
弊病也很明顯，首先是興修水利數量逐漸成為官員政績考核標準，一些地方官府強製百姓修建水利，加重農民負擔。這樣的事情應該由官府組織和出資。
市易法內容：在東京設置市易務，出錢收購滯銷貨物，市場短缺時再賣出。作用：限製大商人對市場的控製，有利於穩定物價和商品交流，也增加了政府的財政收入。最大的問題還是為了什麽目的，本來是平抑價格輔助弱小為目的，卻變成如同鹽鐵茶官營取利，本質上成為利用官府的龐大勢力，與民爭利。
均輸法內容：設立發運使，掌握東南六路生產情況和政府與宮廷的需要情況，按照“徙貴就賤，用近易遠”的原則，統一收購和運輸。作用：降低國家支出，減輕了納稅戶的額外負擔，限製了富商大賈對市場的操縱和對民眾的盤剝，便利了市民生活。弊病：這些潛在的作用，由於急功近利和用人不當，基本上沒有得到實現，反而引發了多種矛盾，比如花石綱，全國養一城。
強兵之法北宋政府奉行養兵政策，士兵多但良莠不齊；集中軍權、更戍法，直接削弱了軍隊戰鬥力。
將不識兵、將無常兵、將帥指揮受製太多，不能靈活作戰，士兵經常換防，缺乏訓練，素質低下。這些措施都是日常管理上的改進，本該如此，不用強調使用變法手段。
保甲法內容：將鄉村民戶加以編製，十家為一保，民戶家有兩丁以上抽一丁為保丁，農閑時集中，接受軍事訓練。作用：加強對農村的統治，維護農村社會治安，也提供了軍事儲備。同時，這個製度也在推行青苗法中提到擔保左右，富戶和貧戶搭配，富戶為貧戶提供青苗借款的經濟擔保，還款失約，往往造成提同在一個保甲裏的富戶破產。
裁兵法內容：整頓廂軍及禁軍，規定士兵五十歲後必須退役。測試士兵，禁軍不合格者改為廂軍，廂軍不合格者改為民籍。潛在作用：提高軍隊士兵素質。問題上，這措施隻是將不合格的兵丁換個地方，而不是真正讓士兵強大。
將兵法（又叫置將法）內容：廢除北宋初年定立的更戍法，用逐漸推廣的辦法，把各路的駐軍分為若幹單位，每單位置將與副將一人，專門負責本單位軍隊的訓練，以提高軍隊素質。作用：改變了兵將分離的局麵，加強了軍隊戰鬥力。不過，在最關鍵的級別上，沒有什麽改變，而軍隊的行動，哪怕是戰爭時期，也必須派遣軍官領導，而且他們基本都是文官，這個卻沒有任何改變。還有，那些軍官都受皇上的直接指揮。即使瞎貓碰死耗子他們懂得軍事，他們整天混在皇宮裏，他們知道敵情嗎？不過，這個改變總歸好過不改。
保馬法內容：將原來由政府的牧馬監養馬，改為由保甲民戶養馬。保甲戶自願養馬，可由政府給以監馬或者給錢自行購買，並可以免除部分賦稅。不久廢止，改行民牧製度。作用：馬匹的質量和數量提高；政府節省了大量養馬費用。這個存粹是胡鬧。高質量戰馬必須集中飼養，個體農民即使有人能養好，也不能保證質量一樣，參差不齊，如何上戰場。
軍器監法內容：監督製造兵器，嚴格管理，提高武器質量。作用：武器生產量增加，質量也有所改善。這個更是瞎胡鬧，質量無法保證，任何秘密都無法保持
取士之法，王安石在進行政治、經濟和軍事體製改革的同時，也非常關注人才的選拔、培養和使用，主要是為變法造輿論。主要有改革科舉製度、整頓太學、惟才用人這三個具體措施。這個方麵的變法，應該是範仲淹變法的繼續。其中有改革科舉製度，內容：頒布貢舉法，廢除明經科，而進士科的考試則以經義和策論為主，並增加法科。作用：把科舉的立足點放在選拔具有經綸濟世之誌和真才實學的天平上，擴大考選名額。還有整頓太學，施行三舍法，實行分上、中、下三班不同程度進行教學的太學三舍法製度。
以學校的平日考核來取代科舉考試，太學生成績優異者不經過科舉考試可直接為官；同時，提舉經義局，修撰儒家經典，編纂《三經新義》；設置武學、醫學、律學專科學校，培養專門人才。最後是惟才用人。重視對中下級官員的提拔和任用，使許多低級官員和下層士大夫得到發揮才幹的機會。主要是為了變法的需要，王安石任用不少有才無德的人，這也導致變法失敗從用人失敗開始。
二、變法涉及哪些製度，是不是針對現有製度的改變，還是新增加的法度，試圖補全原有製度的缺陷
（一）慶利新政從慶曆三年（1043年），實行了一年，便告終結。從真宗開始，皇帝與士大夫共治天下的體製已經確立，這是我國古代皇帝製度下最為民主的體製。士大夫的言論比較自由，他們多是通過科舉考試的公平競爭成為進士之後，進入仕途。國家實行治法，一切依法行事，皇帝也不能例外。監察製度比較完善，中央台諫官的權力相當大，可以彈劾包括宰相在內的各級官員，可以監督皇帝的違法行為。趙宋立國至範仲淹變法共曆八十餘年，八十年間宋朝中央集權統治而出現全麵危機，冗官、冗兵、冗費導致積貧積弱局麵的形成。範仲淹認為政治的腐敗是北宋貧弱的根源。當時北宋“綱紀製度日削月侵，官壅於下，民困與外，夷狄驕盛，寇盜橫幟。”要使國家擺脫危機，臻於富強，必須“擇吏為先”。這是一切改革的基礎。所謂，“欲正其末，必端其本；欲清其流，必澄其源。”慶曆新政是以整飭吏治為首要，以砥礪士風、改革科舉、興辦學校、認明經旨、培養人才為本源，兼及軍事、經濟等領域，宋仁宗在慶曆三年（1043年），分別任用範仲淹、韓琦、富弼、歐陽修等人擔任了參知政事、樞密副使和諫官等職務，並“為之開天章閣”，責成他們在政治上有所更張，以“興致太平”。為此，範仲淹提出了十項政見，為變法張本：一曰“明黜陟”；二曰“抑僥幸”；三曰“精貢舉”；四曰“擇長官”；五曰“均公田”；六曰“厚農桑”；七曰“修武備”；八曰“減謠役”；九曰“覃恩信”；十曰“重命令”。得答皇帝信任而實行，“天子方信向仲淹，悉采用之。”可以看出，範仲淹的十事中，前五項屬於整頓吏治，後三項屬於富強國家的問題，最後兩項是為了保證政策能夠順利地實施。結果，這次改革嚐試遭到守舊大臣的反對，宋仁宗的支持也很不堅定，結果沒有出現什麽成功就無疾而終。如此慘淡收兵，自然也沒有什麽造成重大影響。因為變法主將範仲淹極富同情心，先天下之憂而憂，後天下之樂而樂，使他成為大家接受的聖賢、作人的楷模而讓他的施政主張也隨之被人接受。但是他的想法不錯，政治上卻沒有足夠的能力，軟弱而低能。他雖然被仁宗重用推到變法主導人地位，實際上並不具備領導變法能力。他實際上對這些極為複雜的政治漩渦，采取的態度是一個因循守舊的士大夫的典型態度，遠嫌避怨，難進易退，忠直而迂腐，簡單而少權變，總之是一個有原則的老好人。慶曆新政一開始便受到反對派的攻擊，雖然仁宗表示依然信任他，範仲淹還是感到壓力很大，他在反對派的誹謗誣陷麵前怕了，退縮了。新法頒布後，他不敢挺身施行，而是漸漸因循姑息，不敢建明大事。主將畏葸不前，令許多熱心的擁護者心灰意冷。範仲淹害怕禍患及於自身，因此不安於朝，隨即乞罷政事，要求外放，放棄了對變法的領導。反對派窮追不舍，朋黨之論更盛，終於導致改革派被貶斥，新法全部廢除。順便說一句，有宋一朝，凡是正直良善的大臣無論文武，都是一受攻擊，變掛冠求求，包括嶽飛都沒少幹這種事情；反觀那些奸臣，反倒是意誌堅定，堅持不懈，穩坐廟堂高位，以至於顛倒黑白，把那些迴避責任自身安危放在第一位的人視為高人一等。範仲淹改革以整頓吏治為先，側重的是官僚製度的改革。他改革的具體措施是依靠選派官員完成特殊使命。慶曆三年（1043年），範仲淹選派了一批精明幹練的轉運使，到地方上去澄清吏治，自己則坐鎮京城裏，根據各方麵的報告，翻開花名冊，對不稱職者，每見一人姓名，一筆勾之，以次更易。同時，留意選拔合適人選，既得人，則委逐路自擇知州，不任事者，奏罷之，公權擇通判人。在這樣比較嚴格考察下，一大批屍位素餐的官員被除了名，一批有才幹的人被提拔到了重要的崗位。顯而易見，這些施政觸動了相關官員一直就得到的利益，遭到他們的激烈反抗。北宋自太祖、太宗就製定了恩養士大夫的國策，擴大了中、高級官員的“恩蔭”製度。通過恩蔭，每年都有一大批官員子孫獲得官銜。但這些官員大多素質低下，無所作為，使得需要他們操作的各級管理職能難以正常運營，同時。大量冗員還加重了宋代的積貧現象。受到影響的人和潛在的同級官員階層此堅決反對，於是聯合起來，對範仲淹等改革派進行誹謗和誣陷，並且愈演愈烈，他們說範仲淹與韓琦、富弼、歐陽修等人結為朋黨，這就構成了皇帝最不能容忍的罪狀。雖然宋仁宗對朋黨之罪可能未必相信，但在反對派如此強大的勢力下，他開始動搖了，失去了改革的信心。到慶曆五年（1045年）初，同樣範仲淹卸責，變法以失敗結束。這是一次沒有成功的試驗。範仲淹目光遠大，在吏治問題還不太嚴重時就抓吏治是正確的，但過於理想化，打擊麵太大、太急，阻力就大，以致在官員當中無法獲得需要的支持。在這種情況下，範仲淹自己引退，維護了朝堂秩序的穩定，也沒有造成社會動蕩不安，隨後，出現了慶曆之治和嘉祜之治短暫好轉，另一方麵，問題也在逐步惡化，吏治沒有改善，財政逐步出現赤字，引致一場更大的改革，就是王安石主導的熙寧變法。
對慶曆變法本身的基本評判慶曆變法的主旨是改進吏治，所以隻有範仲淹改革十條中前四條有關，它們分別是明黜陟、抑僥幸、精貢舉、擇長官，根據它們的內容和實質，慶曆變法隻涉及差派官的選拔和考核以及進入候選官吏的科考途徑。可見慶曆變法的訴求不是對整個冗官的解決，也就是即使慶曆變法獲得完全的成功，也沒有解決最基本的冗員問題。同時，提高官員的效率和改善後備官吏來源，也並沒有針對冗員本身，效率提高，隻能說給減少冗員提供了可能。但是從宋朝一開始的職官製度設置，效率就不是重點，重點是互相牽製保證皇室統治的安全，它的各級管轄從京都到地方的分權、文武高度分開，都是為了這個目的，還有剝奪軍職給官給田都是捅一個目的，那些才是宋朝體製的根本，沒有可能觸及的。所以，慶曆變法目的也不是解決三冗，而是提高參與統治的各級官員的執政效率，隻有在這個層麵才會引起矛盾，但是這個矛盾和慣常的官吏考核是重合的功能，範仲淹沒有必要集中在自己手裏。他替換的那些瀆職官員難道不應該在例行考核中被撤職？這是在智慧上的不足。這些缺點使得變法在小範圍內也沒有實現變法的目的。而仁宗的動搖、範仲淹的軟弱，甚至造成變法根本就沒有形成核心力量，焉能不失敗。
（二）熙寧變法慶曆新政二十六年以後，也就是熙寧二年（1069年）開始了王安石變法。這時候，宋朝之前沒有解決的問題日趨嚴重，北宋的衰頹日甚一日。相比較而言，熙寧初開始出現國庫收入下滑現象。熙寧之前的幾年，國庫這部分已出現赤字，需要內庫支助。為了解決問題，王安石在神宗支持下，再一次倡導變法。但是王安石對北宋社會的認識，他的變法的目的卻與範仲淹卻大相徑庭。王安石認為：北宋的主要問題是不會理財，變法應在生財、理財上下功夫。而官吏政治的腐敗，不是主要問題。反而應該普遍加俸，厚祿養廉，使官員感受到改革的好處，爭取他們支持經濟變法，也就是說，他的目的不是解決三冗問題，而是在客觀事實殺官擴大了三冗。而本來由於三冗引起的社會矛盾，不但未能受到限製，反而受到慫恿而更加擴大，而且深入到朝堂上，讓從皇上到大臣到各級官吏所有人都犬儒其中。
慶曆新政與熙寧變法的根本不同就在於：慶曆新政是以整飭吏治為首要，以砥礪士風、改革科舉、興辦學校、認明經旨、培養人才為本源，兼及軍事、經濟等領域，而熙寧變法則以理財為方今先急，為了增加稅賦受人，在製定法規、選用官員方麵都將能不能增加收入放在重大位置上。早在嘉祐四年（1059年），王安石在寫給宋仁宗趙禎的《言事書》中曾經概括地舉述了存在於北宋中葉的嚴重問題，以及造成這種問題的總根源，但是皇上和主政大臣卻沒有任何反應。直到十年以後的熙寧二年（1069年），王安石的變法思想才終於受到了神宗的重視，王安石才聚合呂惠卿、曾布等人，先後製定和推行了一係列新法。為了保證變法的順利實施，他們另設一個為新法製定法規的新機構，名稱是製置三司條例司。後來在群臣反對下，取消條例司，又將權力轉到司農寺。新法以理財為先，主要的目的是富國強兵。主要的措施有青苗法、募役法、方田均稅法、均輸法、市易法、免役法、保甲法和保馬法等法令。這些法規和相應施政，初衷是從生產著眼，減輕小農負擔，抑製豪強兼並，因天下之力以生天下之財，取天下之財供天下之費。新法在一定程度上抑製了大貴族大地主的土地兼並，限製了大商人過度的高利貸盤剝，在平均勞役方麵取得一定進展，給小農提供了得到改進的生產環境，在短期內和吏治良好的地方，生產得以穩步發展，改善了貧弱狀況。在個人性格上，王安石比範仲淹堅強、自信，這導致他把變法推廣得更加深遠，也堅持了更稱時間，帶來更深遠的影響。他對變法的追求執著而熱情。他不為流言所動，更不為攻擊謾罵甚至誣陷所屈，一直與守舊勢力鬥爭，同時他麵對反對勢力的龐大陣營，提出“三不”主張，就是“天變不足畏，祖宗不足法，人言不足恤”。他在用人身上不怕被別人誣為黨植，公開排斥政治上的對手，重用意見相同者。反對變法者如呂海、文彥博、馮京、歐陽修等大臣皆被王安石貶黜。對於變法中的動搖分子如呂公著，王安石毫不留情地趕他出去，對於支持變法的中下層官員如呂惠卿、李定等人則大力培植，授予高位。王安石這樣做自然受到指責，說他罷黜中外老成人幾盡，多用門下寰慧少年。正是這些後起之秀幫助王安石推行各項新法。神宗是支持王安石的，但是又惑於紛紛揚揚的謠言。王安石多次上諫神宗，勸他不要為流言所動，勸諫他以先王之正道勝天下流俗，不要相信天象之變，要重視人事，期待神宗將變法進行到底，因此，王安石取得了更顯著的效果。與慶曆新政中那些屍位素餐、沒有能力的冗官和小人不同，反對王安石變法者多數是當時的君子類型官員，甚至連當時讚同範仲淹變法的諸君子，如韓琦、歐陽修、富弼等也反對王安石變法，可見王安石的變法沒有眾人讚同的基礎。以司馬光為例，他激烈反對王安石變法，有自己的政治主張，也是比較有品格的一位政治家和史學家。他強烈反對新政，主要是由於二人政見上的不合。而像呂公著、程顥、蘇轍這類有品格的文人，最初是支持變法，後來也轉而反對變法，這也說明了王安石的變法措施和實行的手段是出現了很多問題的，他們反對王安石變法，是就事論事，而不是政見不合的全麵反對。王安石變法以理財為先，沒有直接觸動到上麵所提到的個人層麵的利益。王安石所處時代的官員，情形和範仲淹時期差不多，他們會因為觸動了他們的利益而反對範仲淹，同樣也會因為王安石沒有直接觸動他們的利益而對變法表示沉默，或者為了做官而支持王安石。此外，王安石變法還有一個很大的弊端，則是他隻注重法的推行，不論推行法的是何等樣的人品，這就是急功近利所造成的一個必然後果，因為他沒有時間準備合適的人才。比如在青苗法的推行中，反對派的理由多就實際人事而言而不是整個法規。比如，州縣以多散為功，有錢者不願借而勒借，患無錢者不易償，因而不許借，出入之際，吏緣為奸，法不能禁，就是一個比較普遍的現象。這些推行中的弊端導致了一些原本支持變法的官員轉而反對變法，比如呂公著、程顥、蘇轍等。而像韓琦這種原本支持範仲淹改革，後卻反對王安石的朝官，是因王安石變法聚財的手段不是從官僚、豪強、地主中取得，而是從農工商手中攫取，通過增加農民負擔實現的，韓琦正是以為民請命的姿態站在反對新法行列中去的，這樣多樣化反對王安石的原因，正說明了王安石的變法從設計到執行都是弊端叢生，沒有做好最起碼的準備。王安石變法，與範仲淹新政比較，觸及的是北宋製度的表層問題。所以，能夠在相當的一段時間內得以持續，王安石去政以後，神宗繼續維護變法，以後直到北宋滅亡，除了元祜更化的八年之外，都是新法派掌權，都繼續走變法之路，那個時候已經沒有變法的意識，隻是在新的一套體係下開始繼續屍位素餐。從短期效果來看，王安石的變法確實有一定的效果，幫助北宋暫時改善了積貧積弱的局麵，但是也出現了更多的問題，主要是：使原來的皇帝和士大夫共治天下的體製遭到嚴重地破壞，實際上變為皇帝與王安石治天下的新體製，並向皇帝個人專製獨裁轉化。台諫官由製約皇帝或大臣違法的機構，蛻化為禦用工具，這就為權臣的出現敞開了大門。“一道德”，實際上是以思想上的專製主義取代百家爭鳴。以是否擁護新法劃線，實用主義的用人之道，使蔡京、王黼之流紛紛上台，官場風氣空前惡化，貪汙腐敗同益嚴重。王安石變法的目的在於富國強兵，借以扭轉北宋積貧積弱的局勢，鞏固地主階級的統治。然而，變法觸犯了保守派的利益，遭到保守派的反對。法令頒行不足一年，圍繞變法，擁護與反對兩派就展開了激烈的論辯及鬥爭，史稱“新舊黨爭”。禦史中丞呂誨控訴王安石變法十大過失，神宗將他貶斥為地方官，王安石舉薦呂公著代替其職。韓琦也上疏規勸神宗停止青苗法，在反對派的巨大壓力下，神宗打算同意，執政曾公亮、陳升之等乘機附和，王安石雖多方辯駁，神宗仍然認為應聽取各方麵的建議。隨後，王安石稱病在家，繼而請求辭官歸隱。韓絳等規勸，神宗挽留王安石，王安石遂陳數朝廷內外諸官互相依附勾結的情況，進言神宗要不畏流俗，心懷天下。熙寧四年（1071年），開封百姓為逃避保甲，出現自斷手腕現象，知府韓維報告朝廷，王安石認為施行新政，士大夫尚且爭議紛紛，百姓更容易受到蠱惑。神宗則認為應聽取百姓之言。熙寧七年（1074年）春，天大旱，久不雨，朝內外守舊勢力以“天變”為借口，又一次掀起對變法的圍攻；免役錢激起群情洶洶、民心不穩，神宗憂形於色，寢食不安。安上門監鄭俠繪東北《流民圖》以告急文件特進。神宗反複觀圖，竟夕不眠，認為“天變”不是小事，是因人事不修所致。司馬光又上《應詔言朝廷闕失狀》，隨著改革深入，變法最大的支持者宋神宗發生動搖。同年四月，神宗的祖母曹太後和母親高太後亦向神宗哭訴“王安石亂天下”。宋神宗對變法產生懷疑，罷免了王安石的宰相職務，使變法遭受重挫。熙寧八年（1075年），王安石再次拜相，但已經得不到更多支持，加上變法派內部分裂、宋神宗的動搖，變法很難繼續推行下去。寧九年（1076年），王安石長子王雱病故，王安石辭去宰相，從此隱居江寧，法令亦陸續被廢止。
對熙寧變法本身的基本評價
第一，本質上說，熙寧變法不是變法，而是添法，根本目的是增加財政收入，因之在總體生產力沒有顯著變化的情況下，通過擴大賦稅的份額，增加了中樞管理機構在國家總財富中所獲得的份額。
第二，由於急功近利準備不足尤其是合格的官吏不足用於推行變法，造成收取增加那部分賦稅收入加大了成本，使得中樞收入和為了獲取這些收入的費用消耗所占的比例太大，遠遠達不到預期的效果，甚至入不敷出，空耗國家的財力，並非實現國家富強的目的。
第三，由於變法，使得國內矛盾的激化，官員中的黨政激化削弱管理效能，財富集中讓外敵窺測從而引起內外矛盾的激化，使得國力和需要解決矛盾的力量對比不是強於以前而是弱於以前，這是導致北宋滅亡的一個關鍵原因。
第四，變法引起的黨爭，體現了最高統治者的宋朝皇帝無德無能，北宋的滅亡可以說是直接有宋徽宗趙佶造成的，他的那種什麽都會，就是不會當皇上的模式，是一個名副其實的寫照；而南宋高宗趙構害死抗金英雄嶽飛，充分說明了他的無德以至於無恥至極。
這並不是說兩宋的滅亡是變法導致，而是說圍繞變法暴露了兩宋製度的根本缺陷，這種根本缺陷從變法和反對變法這樣的表麵矛盾中顯現出來，讓當事人展現他們的醜惡，讓兩宋的根本製度表現出沒有能力自我矯正和及時作出必要的調整，最後隻好帶著這些缺陷與它要維護的兩宋政體同歸於盡。
本文是為拙作《嶽飛再世，武穆稱雄》所作的基本準備工作之一。從有宋建國開始，宋朝就製定了一套獨具特色的製度，作為鼎新前代弊政的措施之一。這些製度就是宋朝治國的基本原則，成也是它們的功勞,敗也是它們的責任，這是一個毋庸諱言的事實，因此也成了任何在兩宋期間成為曆史過客的時代背景。嶽飛和他有密切聯係的所有人物更是如此。故此，理解這個時代背景就分外重要。本文將試圖完成以下幾個內容的闡述：（1）對有宋的基本製度作一個概述，(二)變法涉及哪些製度，是不是針對現有製度的改變，還是新增加的法度，試圖補全原有製度的缺陷。
一、宋代基本製度
宋朝政治製度
宋朝統治者為防止中唐晚唐五代十國藩鎮割據及大臣、外戚、女後、宗室、宦官等人的擅權，以及防禦遼寇、西夏等外部勢力的侵擾，不想成為梁、唐、晉、漢、周以後又一個短命的王朝，從政治到軍事，從中央到地方，逐步采取了一係列加強中央集權的措施，把政治、軍事、財政大權最大限度地集中到朝廷，其核心和要害正如宋太宗所說“事為之製，曲為之防。”包括職官、軍事、科舉、法律等方麵都製動了獨特的係統性製度。
（1）中樞機構的演變宋朝中樞機構為“二府製”，即設中書和樞密院兩個機構“對持文武二柄，號為二府”。二府製的特點就是文武分權。其中的中書，是宰相辦公室,尚書、門下兩省名號雖存，但已成外朝,不是宰相機構。宰相的名稱是“同平章事”，參知政事為副相，實際上，從尚書丞、郎到三師皆可加此等官銜而成為宰相或副相。尚書令、侍中、中書令等三高官官，品高位重常“缺而不置”。注意一：這意味著文官係統的最高權力在皇帝手中。注意二：以尚書右仆射兼中書侍郎行中書令事，為次相。名義上恢複三省，實際上趨於一省，次相以兼中書侍郎因請旨而更接近皇帝，由此便於皇帝獨掌大權。
（2）宋設置樞密院專管軍事事務，唐朝先有左、右內樞密使，向由宦官擔任，後期的樞密院是在三省之外的一省，君主專製製度下宦官擅權的產物，是皇帝為了獨攬大權卻讓宦官得利的一個例證。唐末朱溫對此改變，讓主持樞密院的宦官專管軍事，宋朝的樞密院就是由此嬗變而來，形成了與文官並駕齊驅的二府之一，客觀上分了宰相的權，形成文武分權；同時還分領六部之一兵部的權力，宋朝樞密院長官自稱“本兵”，也就成了直接對皇帝負責的軍事統帥。樞密院長官的官稱，宋初為樞密使和樞密副使，或稱知樞密院事、同知樞密院事、簽書（署）和同簽書樞密院事。元豐改製，專用知樞密院事、同知樞密院事等官稱。為了體現文人統治武人，正職按慣例隻用文人，武官隻能擔任副職，比如嶽飛在被殺之前剝奪軍事統帥掌兵之後，就被授予樞密副使，脫離軍隊而被架空。
（3）宋朝的官衙機構和製度設置
中央行政機構，主要是二府、三司、六部
台諫製度，包括禦史台的三院，就是台院、殿院、察院，禦史中丞為台長，宰相及其親戚不得任此職。
宋朝的諫官製度，設有諫官，左右諫議大夫，左右司諫，左右正言，但是必須有皇帝特旨才能擔任。
軍事製度，特點是幾個機構分管，各部門權力分散，以便於權力集中於皇帝。管理軍事四個部門，它們分別是（1）樞密院，負責軍令、調動和高級軍官的任免；（2）“三衙”，負責統率禁軍；（3）兵部，負責後勤事務和管理地方的廂軍；（4）吏部，負責武官銓選。從這四個部門的設置可以看到，宋朝沒有一個部門可以快速調動軍隊，出自之外，還有一個更加無序的幹預軍隊，就是皇上，比如高宗趙構，無數次直接發命令給嶽飛，甚至深更半夜他自己不睡覺，也能心血來潮給嶽飛發一道緊急命令，往往前一道命令，後一道無相矛盾的命令有來了。
（4）宋朝的地方行政區劃，基本上是兩級製，即府、州、軍、監為一級，縣為一級。宋朝的地方官均以朝廷官吏派出任。比如縣一級的“知縣事”，高級官吏則稱“判縣事”。以州為標準單位，多稱“知州軍州事”。知州照例兼廂軍正印職。除知州外，每州設“通判”一人。州一級發出文件，必須通判簽署，才能生效。目的就是要牽掣一下知州的權力。縣一級的官吏，主要有知縣、縣丞、主簿和縣尉。知縣由東都朝堂派出的官吏擔任，也是一種差遣。府州軍監以上的大區，則稱為“路”。需要注意的是，宋代有路一級的機構和職官的設置，但是沒有形成一個正式級別的權力體製，比如，沒有一個路級官長可以統管一路的總體事務。但是路一級官員有監司和帥司。監司包括：漕司、憲司、倉司、和帥司。
漕司，就是轉運司，長官稱轉運使，負責一路的財賦和監察。
憲司，就是提點刑獄司，長官稱提點刑獄公事，負責一路刑罰和點獄。
倉司，就是提舉常平司，長官稱提舉常平公事，負責一路的倉儲，憲司和倉司也有監察責任，因而路一級可視為監察區。
帥司，就是安撫司，也稱為經略安撫司，長官為安撫使。安撫使照例兼任禁軍軍區的馬步軍都總管等軍事職官，同時兼任某州、某府的地方官知州或知府。因此，安撫使下設有管軍的幕職官和管地方事務的曹掾官。安撫使兼禁軍首領又兼地方長官，權限較寬。為防止安撫使權力過重造成危害，因而安撫使要受路一級監司的監察，同時要受到下屬的“走馬承受”的監視，“走馬承受”可直接向朝廷匯報安撫使的情況。有宋一朝，由於路一級的軍、政、財、監四權分散，無統轄各權的職官，因而宋朝地方行政區劃和官員始終沒有正式形成三級製，而隻有二級，從而在路一級的官員和職能就沒有一致性。
宋朝的官職製度
宋代實行官、職和差遣分離的製度，宋初確定的官階，隻用以定品秩、俸祿、章服和序遷，因此又稱為“階官”或“寄祿官”，宋神宗改革官製時，文官（京朝官）定為二十五階，宋徽宗時增為三十七階（包括選人），還改定武官共五十二階。差遣是指官員擔任的實際職務，即“職事官”，這個是需要皇上或者上司在需要的時候指定專人去擔任某項職位的，所以，階官決定一個人每月賺多少錢，差遣決定一個人有多大權力。因為階官大大多於差遣，所以形成嚴重的冗官現象。那些職官或者貼職，則是給一些特殊部門的虛銜。除了這些候補官員隻拿錢不幹活以外，還有名目繁多的蔭補官、勳爵官、名譽官，都是永久隻拿錢不幹活的冗官。這個領域是範仲淹慶曆改革的對象。
宋朝的賦稅製度
這個製度事關宋朝的財政收入，也是王安石變法的目標，主要有如下內容。
青苗法，內容：在每年二月、五月青黃不接時，由官府給農民貸款、貸糧，每半年取利息二分或三分，分別隨夏秋兩稅歸還。也就是說這種打著幫助農民度過青黃不接幌子的官府借貸，年息最低的是百分之四十（40%）。作用：它的目的從設計上的幫助農民，變成了增加農民的賦稅負擔，一定程度上增加了官府的財政收入，將貸款從私人手中收歸官府，實質上加劇了民和官府的矛盾。問題：鼓勵農民飲鴆止渴，寅吃卯糧，實質上加重農民負擔，由於缺乏有效管理，農民的付出並沒有增加朝廷的財政的收入。變法前後的比較：之前用常平倉應對年景的豐歉，部分功能從設計上說，用青苗法代替，但是從本質上說是一個新增稅法，提到的作用，加劇了官民之間的矛盾，改革利小害大，不應該出籠。
募役法（又稱免役法）內容：將原來按戶輪流服差役，改為由官府雇人承擔，不願服差役的民戶，則按貧富等級交納一定數量的錢，稱為免役錢。官僚地主也不例外。作用：給有一定承擔能力的農民提供了在勞役和錢糧方式繳納賦稅中選擇的靈活性，實質上是換湯不換藥，本來就入不敷出的農民，自己都吃不飽，哪裏能有多餘的錢募役。變法前後比較：勞役和錢糧互換，本質上和負擔上沒有後差別，但是官府的強迫和增加雜稅，就極大增加了農民的負擔。還有，凡是變法，都要增加官吏去推行，這又是一個盤剝環節，所以這個變法也是有害無利，不如不變。
方田均稅法內容：下令全國清丈土地，核實土地所有者，並將土地按土質的好壞為五等，作為征收田賦的依據。作用：清丈出大量隱瞞土地，增加了政府收入；部分農民免除賦稅，得到實惠。這項法規，也沒有本質的變化，而是改進了操作，等於是在實際基礎上的實施。這項實施，因為增加了田賦的基數，在這個新的比以前更大的基數上，即使不增加田賦比例，也能增加朝廷財政收入。不過，這個也沒有必要打著變法的旗號，隻需要選派能吏推展已存製度，就可以實現。
農田水利法內容：鼓勵墾荒，興修水利，興修水利的費用，由當地住戶按貧富等級高下出資，也可向州縣政府貸款。作用：水利工程廣為修建，保證了灌溉；耕地麵積增加，農業生產發展，政府稅收增加。
弊病也很明顯，首先是興修水利數量逐漸成為官員政績考核標準，一些地方官府強製百姓修建水利，加重農民負擔。這樣的事情應該由官府組織和出資。
市易法內容：在東京設置市易務，出錢收購滯銷貨物，市場短缺時再賣出。作用：限製大商人對市場的控製，有利於穩定物價和商品交流，也增加了政府的財政收入。最大的問題還是為了什麽目的，本來是平抑價格輔助弱小為目的，卻變成如同鹽鐵茶官營取利，本質上成為利用官府的龐大勢力，與民爭利。
均輸法內容：設立發運使，掌握東南六路生產情況和政府與宮廷的需要情況，按照“徙貴就賤，用近易遠”的原則，統一收購和運輸。作用：降低國家支出，減輕了納稅戶的額外負擔，限製了富商大賈對市場的操縱和對民眾的盤剝，便利了市民生活。弊病：這些潛在的作用，由於急功近利和用人不當，基本上沒有得到實現，反而引發了多種矛盾，比如花石綱，全國養一城。
強兵之法北宋政府奉行養兵政策，士兵多但良莠不齊；集中軍權、更戍法，直接削弱了軍隊戰鬥力。
將不識兵、將無常兵、將帥指揮受製太多，不能靈活作戰，士兵經常換防，缺乏訓練，素質低下。這些措施都是日常管理上的改進，本該如此，不用強調使用變法手段。
保甲法內容：將鄉村民戶加以編製，十家為一保，民戶家有兩丁以上抽一丁為保丁，農閑時集中，接受軍事訓練。作用：加強對農村的統治，維護農村社會治安，也提供了軍事儲備。同時，這個製度也在推行青苗法中提到擔保左右，富戶和貧戶搭配，富戶為貧戶提供青苗借款的經濟擔保，還款失約，往往造成提同在一個保甲裏的富戶破產。
裁兵法內容：整頓廂軍及禁軍，規定士兵五十歲後必須退役。測試士兵，禁軍不合格者改為廂軍，廂軍不合格者改為民籍。潛在作用：提高軍隊士兵素質。問題上，這措施隻是將不合格的兵丁換個地方，而不是真正讓士兵強大。
將兵法（又叫置將法）內容：廢除北宋初年定立的更戍法，用逐漸推廣的辦法，把各路的駐軍分為若幹單位，每單位置將與副將一人，專門負責本單位軍隊的訓練，以提高軍隊素質。作用：改變了兵將分離的局麵，加強了軍隊戰鬥力。不過，在最關鍵的級別上，沒有什麽改變，而軍隊的行動，哪怕是戰爭時期，也必須派遣軍官領導，而且他們基本都是文官，這個卻沒有任何改變。還有，那些軍官都受皇上的直接指揮。即使瞎貓碰死耗子他們懂得軍事，他們整天混在皇宮裏，他們知道敵情嗎？不過，這個改變總歸好過不改。
保馬法內容：將原來由政府的牧馬監養馬，改為由保甲民戶養馬。保甲戶自願養馬，可由政府給以監馬或者給錢自行購買，並可以免除部分賦稅。不久廢止，改行民牧製度。作用：馬匹的質量和數量提高；政府節省了大量養馬費用。這個存粹是胡鬧。高質量戰馬必須集中飼養，個體農民即使有人能養好，也不能保證質量一樣，參差不齊，如何上戰場。
軍器監法內容：監督製造兵器，嚴格管理，提高武器質量。作用：武器生產量增加，質量也有所改善。這個更是瞎胡鬧，質量無法保證，任何秘密都無法保持
取士之法，王安石在進行政治、經濟和軍事體製改革的同時，也非常關注人才的選拔、培養和使用，主要是為變法造輿論。主要有改革科舉製度、整頓太學、惟才用人這三個具體措施。這個方麵的變法，應該是範仲淹變法的繼續。其中有改革科舉製度，內容：頒布貢舉法，廢除明經科，而進士科的考試則以經義和策論為主，並增加法科。作用：把科舉的立足點放在選拔具有經綸濟世之誌和真才實學的天平上，擴大考選名額。還有整頓太學，施行三舍法，實行分上、中、下三班不同程度進行教學的太學三舍法製度。
以學校的平日考核來取代科舉考試，太學生成績優異者不經過科舉考試可直接為官；同時，提舉經義局，修撰儒家經典，編纂《三經新義》；設置武學、醫學、律學專科學校，培養專門人才。最後是惟才用人。重視對中下級官員的提拔和任用，使許多低級官員和下層士大夫得到發揮才幹的機會。主要是為了變法的需要，王安石任用不少有才無德的人，這也導致變法失敗從用人失敗開始。
二、變法涉及哪些製度，是不是針對現有製度的改變，還是新增加的法度，試圖補全原有製度的缺陷
（一）慶利新政從慶曆三年（1043年），實行了一年，便告終結。從真宗開始，皇帝與士大夫共治天下的體製已經確立，這是我國古代皇帝製度下最為民主的體製。士大夫的言論比較自由，他們多是通過科舉考試的公平競爭成為進士之後，進入仕途。國家實行治法，一切依法行事，皇帝也不能例外。監察製度比較完善，中央台諫官的權力相當大，可以彈劾包括宰相在內的各級官員，可以監督皇帝的違法行為。趙宋立國至範仲淹變法共曆八十餘年，八十年間宋朝中央集權統治而出現全麵危機，冗官、冗兵、冗費導致積貧積弱局麵的形成。範仲淹認為政治的腐敗是北宋貧弱的根源。當時北宋“綱紀製度日削月侵，官壅於下，民困與外，夷狄驕盛，寇盜橫幟。”要使國家擺脫危機，臻於富強，必須“擇吏為先”。這是一切改革的基礎。所謂，“欲正其末，必端其本；欲清其流，必澄其源。”慶曆新政是以整飭吏治為首要，以砥礪士風、改革科舉、興辦學校、認明經旨、培養人才為本源，兼及軍事、經濟等領域，宋仁宗在慶曆三年（1043年），分別任用範仲淹、韓琦、富弼、歐陽修等人擔任了參知政事、樞密副使和諫官等職務，並“為之開天章閣”，責成他們在政治上有所更張，以“興致太平”。為此，範仲淹提出了十項政見，為變法張本：一曰“明黜陟”；二曰“抑僥幸”；三曰“精貢舉”；四曰“擇長官”；五曰“均公田”；六曰“厚農桑”；七曰“修武備”；八曰“減謠役”；九曰“覃恩信”；十曰“重命令”。得答皇帝信任而實行，“天子方信向仲淹，悉采用之。”可以看出，範仲淹的十事中，前五項屬於整頓吏治，後三項屬於富強國家的問題，最後兩項是為了保證政策能夠順利地實施。結果，這次改革嚐試遭到守舊大臣的反對，宋仁宗的支持也很不堅定，結果沒有出現什麽成功就無疾而終。如此慘淡收兵，自然也沒有什麽造成重大影響。因為變法主將範仲淹極富同情心，先天下之憂而憂，後天下之樂而樂，使他成為大家接受的聖賢、作人的楷模而讓他的施政主張也隨之被人接受。但是他的想法不錯，政治上卻沒有足夠的能力，軟弱而低能。他雖然被仁宗重用推到變法主導人地位，實際上並不具備領導變法能力。他實際上對這些極為複雜的政治漩渦，采取的態度是一個因循守舊的士大夫的典型態度，遠嫌避怨，難進易退，忠直而迂腐，簡單而少權變，總之是一個有原則的老好人。慶曆新政一開始便受到反對派的攻擊，雖然仁宗表示依然信任他，範仲淹還是感到壓力很大，他在反對派的誹謗誣陷麵前怕了，退縮了。新法頒布後，他不敢挺身施行，而是漸漸因循姑息，不敢建明大事。主將畏葸不前，令許多熱心的擁護者心灰意冷。範仲淹害怕禍患及於自身，因此不安於朝，隨即乞罷政事，要求外放，放棄了對變法的領導。反對派窮追不舍，朋黨之論更盛，終於導致改革派被貶斥，新法全部廢除。順便說一句，有宋一朝，凡是正直良善的大臣無論文武，都是一受攻擊，變掛冠求求，包括嶽飛都沒少幹這種事情；反觀那些奸臣，反倒是意誌堅定，堅持不懈，穩坐廟堂高位，以至於顛倒黑白，把那些迴避責任自身安危放在第一位的人視為高人一等。範仲淹改革以整頓吏治為先，側重的是官僚製度的改革。他改革的具體措施是依靠選派官員完成特殊使命。慶曆三年（1043年），範仲淹選派了一批精明幹練的轉運使，到地方上去澄清吏治，自己則坐鎮京城裏，根據各方麵的報告，翻開花名冊，對不稱職者，每見一人姓名，一筆勾之，以次更易。同時，留意選拔合適人選，既得人，則委逐路自擇知州，不任事者，奏罷之，公權擇通判人。在這樣比較嚴格考察下，一大批屍位素餐的官員被除了名，一批有才幹的人被提拔到了重要的崗位。顯而易見，這些施政觸動了相關官員一直就得到的利益，遭到他們的激烈反抗。北宋自太祖、太宗就製定了恩養士大夫的國策，擴大了中、高級官員的“恩蔭”製度。通過恩蔭，每年都有一大批官員子孫獲得官銜。但這些官員大多素質低下，無所作為，使得需要他們操作的各級管理職能難以正常運營，同時。大量冗員還加重了宋代的積貧現象。受到影響的人和潛在的同級官員階層此堅決反對，於是聯合起來，對範仲淹等改革派進行誹謗和誣陷，並且愈演愈烈，他們說範仲淹與韓琦、富弼、歐陽修等人結為朋黨，這就構成了皇帝最不能容忍的罪狀。雖然宋仁宗對朋黨之罪可能未必相信，但在反對派如此強大的勢力下，他開始動搖了，失去了改革的信心。到慶曆五年（1045年）初，同樣範仲淹卸責，變法以失敗結束。這是一次沒有成功的試驗。範仲淹目光遠大，在吏治問題還不太嚴重時就抓吏治是正確的，但過於理想化，打擊麵太大、太急，阻力就大，以致在官員當中無法獲得需要的支持。在這種情況下，範仲淹自己引退，維護了朝堂秩序的穩定，也沒有造成社會動蕩不安，隨後，出現了慶曆之治和嘉祜之治短暫好轉，另一方麵，問題也在逐步惡化，吏治沒有改善，財政逐步出現赤字，引致一場更大的改革，就是王安石主導的熙寧變法。
對慶曆變法本身的基本評判慶曆變法的主旨是改進吏治，所以隻有範仲淹改革十條中前四條有關，它們分別是明黜陟、抑僥幸、精貢舉、擇長官，根據它們的內容和實質，慶曆變法隻涉及差派官的選拔和考核以及進入候選官吏的科考途徑。可見慶曆變法的訴求不是對整個冗官的解決，也就是即使慶曆變法獲得完全的成功，也沒有解決最基本的冗員問題。同時，提高官員的效率和改善後備官吏來源，也並沒有針對冗員本身，效率提高，隻能說給減少冗員提供了可能。但是從宋朝一開始的職官製度設置，效率就不是重點，重點是互相牽製保證皇室統治的安全，它的各級管轄從京都到地方的分權、文武高度分開，都是為了這個目的，還有剝奪軍職給官給田都是捅一個目的，那些才是宋朝體製的根本，沒有可能觸及的。所以，慶曆變法目的也不是解決三冗，而是提高參與統治的各級官員的執政效率，隻有在這個層麵才會引起矛盾，但是這個矛盾和慣常的官吏考核是重合的功能，範仲淹沒有必要集中在自己手裏。他替換的那些瀆職官員難道不應該在例行考核中被撤職？這是在智慧上的不足。這些缺點使得變法在小範圍內也沒有實現變法的目的。而仁宗的動搖、範仲淹的軟弱，甚至造成變法根本就沒有形成核心力量，焉能不失敗。
（二）熙寧變法慶曆新政二十六年以後，也就是熙寧二年（1069年）開始了王安石變法。這時候，宋朝之前沒有解決的問題日趨嚴重，北宋的衰頹日甚一日。相比較而言，熙寧初開始出現國庫收入下滑現象。熙寧之前的幾年，國庫這部分已出現赤字，需要內庫支助。為了解決問題，王安石在神宗支持下，再一次倡導變法。但是王安石對北宋社會的認識，他的變法的目的卻與範仲淹卻大相徑庭。王安石認為：北宋的主要問題是不會理財，變法應在生財、理財上下功夫。而官吏政治的腐敗，不是主要問題。反而應該普遍加俸，厚祿養廉，使官員感受到改革的好處，爭取他們支持經濟變法，也就是說，他的目的不是解決三冗問題，而是在客觀事實殺官擴大了三冗。而本來由於三冗引起的社會矛盾，不但未能受到限製，反而受到慫恿而更加擴大，而且深入到朝堂上，讓從皇上到大臣到各級官吏所有人都犬儒其中。
慶曆新政與熙寧變法的根本不同就在於：慶曆新政是以整飭吏治為首要，以砥礪士風、改革科舉、興辦學校、認明經旨、培養人才為本源，兼及軍事、經濟等領域，而熙寧變法則以理財為方今先急，為了增加稅賦受人，在製定法規、選用官員方麵都將能不能增加收入放在重大位置上。早在嘉祐四年（1059年），王安石在寫給宋仁宗趙禎的《言事書》中曾經概括地舉述了存在於北宋中葉的嚴重問題，以及造成這種問題的總根源，但是皇上和主政大臣卻沒有任何反應。直到十年以後的熙寧二年（1069年），王安石的變法思想才終於受到了神宗的重視，王安石才聚合呂惠卿、曾布等人，先後製定和推行了一係列新法。為了保證變法的順利實施，他們另設一個為新法製定法規的新機構，名稱是製置三司條例司。後來在群臣反對下，取消條例司，又將權力轉到司農寺。新法以理財為先，主要的目的是富國強兵。主要的措施有青苗法、募役法、方田均稅法、均輸法、市易法、免役法、保甲法和保馬法等法令。這些法規和相應施政，初衷是從生產著眼，減輕小農負擔，抑製豪強兼並，因天下之力以生天下之財，取天下之財供天下之費。新法在一定程度上抑製了大貴族大地主的土地兼並，限製了大商人過度的高利貸盤剝，在平均勞役方麵取得一定進展，給小農提供了得到改進的生產環境，在短期內和吏治良好的地方，生產得以穩步發展，改善了貧弱狀況。在個人性格上，王安石比範仲淹堅強、自信，這導致他把變法推廣得更加深遠，也堅持了更稱時間，帶來更深遠的影響。他對變法的追求執著而熱情。他不為流言所動，更不為攻擊謾罵甚至誣陷所屈，一直與守舊勢力鬥爭，同時他麵對反對勢力的龐大陣營，提出“三不”主張，就是“天變不足畏，祖宗不足法，人言不足恤”。他在用人身上不怕被別人誣為黨植，公開排斥政治上的對手，重用意見相同者。反對變法者如呂海、文彥博、馮京、歐陽修等大臣皆被王安石貶黜。對於變法中的動搖分子如呂公著，王安石毫不留情地趕他出去，對於支持變法的中下層官員如呂惠卿、李定等人則大力培植，授予高位。王安石這樣做自然受到指責，說他罷黜中外老成人幾盡，多用門下寰慧少年。正是這些後起之秀幫助王安石推行各項新法。神宗是支持王安石的，但是又惑於紛紛揚揚的謠言。王安石多次上諫神宗，勸他不要為流言所動，勸諫他以先王之正道勝天下流俗，不要相信天象之變，要重視人事，期待神宗將變法進行到底，因此，王安石取得了更顯著的效果。與慶曆新政中那些屍位素餐、沒有能力的冗官和小人不同，反對王安石變法者多數是當時的君子類型官員，甚至連當時讚同範仲淹變法的諸君子，如韓琦、歐陽修、富弼等也反對王安石變法，可見王安石的變法沒有眾人讚同的基礎。以司馬光為例，他激烈反對王安石變法，有自己的政治主張，也是比較有品格的一位政治家和史學家。他強烈反對新政，主要是由於二人政見上的不合。而像呂公著、程顥、蘇轍這類有品格的文人，最初是支持變法，後來也轉而反對變法，這也說明了王安石的變法措施和實行的手段是出現了很多問題的，他們反對王安石變法，是就事論事，而不是政見不合的全麵反對。王安石變法以理財為先，沒有直接觸動到上麵所提到的個人層麵的利益。王安石所處時代的官員，情形和範仲淹時期差不多，他們會因為觸動了他們的利益而反對範仲淹，同樣也會因為王安石沒有直接觸動他們的利益而對變法表示沉默，或者為了做官而支持王安石。此外，王安石變法還有一個很大的弊端，則是他隻注重法的推行，不論推行法的是何等樣的人品，這就是急功近利所造成的一個必然後果，因為他沒有時間準備合適的人才。比如在青苗法的推行中，反對派的理由多就實際人事而言而不是整個法規。比如，州縣以多散為功，有錢者不願借而勒借，患無錢者不易償，因而不許借，出入之際，吏緣為奸，法不能禁，就是一個比較普遍的現象。這些推行中的弊端導致了一些原本支持變法的官員轉而反對變法，比如呂公著、程顥、蘇轍等。而像韓琦這種原本支持範仲淹改革，後卻反對王安石的朝官，是因王安石變法聚財的手段不是從官僚、豪強、地主中取得，而是從農工商手中攫取，通過增加農民負擔實現的，韓琦正是以為民請命的姿態站在反對新法行列中去的，這樣多樣化反對王安石的原因，正說明了王安石的變法從設計到執行都是弊端叢生，沒有做好最起碼的準備。王安石變法，與範仲淹新政比較，觸及的是北宋製度的表層問題。所以，能夠在相當的一段時間內得以持續，王安石去政以後，神宗繼續維護變法，以後直到北宋滅亡，除了元祜更化的八年之外，都是新法派掌權，都繼續走變法之路，那個時候已經沒有變法的意識，隻是在新的一套體係下開始繼續屍位素餐。從短期效果來看，王安石的變法確實有一定的效果，幫助北宋暫時改善了積貧積弱的局麵，但是也出現了更多的問題，主要是：使原來的皇帝和士大夫共治天下的體製遭到嚴重地破壞，實際上變為皇帝與王安石治天下的新體製，並向皇帝個人專製獨裁轉化。台諫官由製約皇帝或大臣違法的機構，蛻化為禦用工具，這就為權臣的出現敞開了大門。“一道德”，實際上是以思想上的專製主義取代百家爭鳴。以是否擁護新法劃線，實用主義的用人之道，使蔡京、王黼之流紛紛上台，官場風氣空前惡化，貪汙腐敗同益嚴重。王安石變法的目的在於富國強兵，借以扭轉北宋積貧積弱的局勢，鞏固地主階級的統治。然而，變法觸犯了保守派的利益，遭到保守派的反對。法令頒行不足一年，圍繞變法，擁護與反對兩派就展開了激烈的論辯及鬥爭，史稱“新舊黨爭”。禦史中丞呂誨控訴王安石變法十大過失，神宗將他貶斥為地方官，王安石舉薦呂公著代替其職。韓琦也上疏規勸神宗停止青苗法，在反對派的巨大壓力下，神宗打算同意，執政曾公亮、陳升之等乘機附和，王安石雖多方辯駁，神宗仍然認為應聽取各方麵的建議。隨後，王安石稱病在家，繼而請求辭官歸隱。韓絳等規勸，神宗挽留王安石，王安石遂陳數朝廷內外諸官互相依附勾結的情況，進言神宗要不畏流俗，心懷天下。熙寧四年（1071年），開封百姓為逃避保甲，出現自斷手腕現象，知府韓維報告朝廷，王安石認為施行新政，士大夫尚且爭議紛紛，百姓更容易受到蠱惑。神宗則認為應聽取百姓之言。熙寧七年（1074年）春，天大旱，久不雨，朝內外守舊勢力以“天變”為借口，又一次掀起對變法的圍攻；免役錢激起群情洶洶、民心不穩，神宗憂形於色，寢食不安。安上門監鄭俠繪東北《流民圖》以告急文件特進。神宗反複觀圖，竟夕不眠，認為“天變”不是小事，是因人事不修所致。司馬光又上《應詔言朝廷闕失狀》，隨著改革深入，變法最大的支持者宋神宗發生動搖。同年四月，神宗的祖母曹太後和母親高太後亦向神宗哭訴“王安石亂天下”。宋神宗對變法產生懷疑，罷免了王安石的宰相職務，使變法遭受重挫。熙寧八年（1075年），王安石再次拜相，但已經得不到更多支持，加上變法派內部分裂、宋神宗的動搖，變法很難繼續推行下去。寧九年（1076年），王安石長子王雱病故，王安石辭去宰相，從此隱居江寧，法令亦陸續被廢止。
對熙寧變法本身的基本評價
第一，本質上說，熙寧變法不是變法，而是添法，根本目的是增加財政收入，因之在總體生產力沒有顯著變化的情況下，通過擴大賦稅的份額，增加了中樞管理機構在國家總財富中所獲得的份額。
第二，由於急功近利準備不足尤其是合格的官吏不足用於推行變法，造成收取增加那部分賦稅收入加大了成本，使得中樞收入和為了獲取這些收入的費用消耗所占的比例太大，遠遠達不到預期的效果，甚至入不敷出，空耗國家的財力，並非實現國家富強的目的。
第三，由於變法，使得國內矛盾的激化，官員中的黨政激化削弱管理效能，財富集中讓外敵窺測從而引起內外矛盾的激化，使得國力和需要解決矛盾的力量對比不是強於以前而是弱於以前，這是導致北宋滅亡的一個關鍵原因。
第四，變法引起的黨爭，體現了最高統治者的宋朝皇帝無德無能，北宋的滅亡可以說是直接有宋徽宗趙佶造成的，他的那種什麽都會，就是不會當皇上的模式，是一個名副其實的寫照；而南宋高宗趙構害死抗金英雄嶽飛，充分說明了他的無德以至於無恥至極。